行政规范性文件附带审查之踟蹰前行

使君从南来，五马立踟蹰。使君遣吏往，问是谁家姝。

                                 ——《乐府诗集·陌上桑》

2014年11月1日修正通过的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称新行政诉讼法）增加了人民法院对行政规范性文件附带审查的内容，令人为之振奋。在我国，行政规范性文件的有权制定主体繁多，文件的数量更是巨大，而大量的行政规范性文件，在很大程度上维系了行政行为及与之相关的行政及民商事行为的有序性。也正是因为这些原因，新行政诉讼法和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）在设计这一制度时显得“慎之又慎”。面对这一全新的制度，在实践中该如何实行，不管对法院还是诉讼双方来说都存在诸多疑惑。正如使君初见罗敷之心动不已，我们对规范性文件附带审查制度充满期待。但对于眼前这位绝艳的美人，我们并不了解美貌的背后有些什么，在心动不已的同时犹豫不决踟蹰不前。

我们从中国裁判文书网上以关键词“附带审查”进行搜索，再经过进一步的筛选，总计获得163份与行政规范性文件附带审查相关的裁判文书。本文将以这163份裁判文书为蓝本，对新生的行政规范性文件附带审查制度的司法权运行状况进行实证分析与研究。

一、特征与忧虑：司法实践之现状探究

（一）时空维度的比较

行政规范性文件附带审查制度自2015年5月1日开始进入实际适用阶段。在我们搜索得到的163份裁判文书中，2015年5月至12月与行政规范性文件附带审查相关的裁判文书有76件，而2016年仅1月至5月的相关案件数量就已经达到87件，月均案件数上升61.1%。再加上还要考虑2016年生效裁判文书存在着发布时间延迟的因素，可以明显看出在新法实施后，行政诉讼中提出附带审查申请的当事人数量迅速上升，公众对行政规范性文件附带审查的司法需求会在不远的将来进一步释放。

从地域维度上看，涉行政规范性文件附带审查的案件也呈现集中态势，尤其在浙江、北京、江苏等经济发达地区，案件数量远超出其他地区，同时部分地区如吉林、四川等，由于存在一些系列案件，使得相关案例数量较高。当然，该数据还要受制于不同地区相关裁判文书上传时效等因素的影响，但是从下图一中我们已经可以直观得看到，经济发达地区涉行政规范性文件附带审查的案件数量明显较高，公众对新行政诉讼法的修法动向更为敏锐，对行政规范性文件司法审查的需求和意识也更为超前。

 

（二）被告形象的多样性

通过对裁判文书的统计，在坐上被告席的行政机关中，各级政府比例最大，其次是国土房管、教育、人社部门，而在案件的基础诉讼请求所涉行政行为类型上，比例最高的是涉土地房产的行政行为，其次为拆除养殖场、教育行政行为及行政不作为（详见图二、图三），这些具体行政行为大多与公众切身利益紧密相关。以涉土地房产行政行为为例，由于土地房产领域各个地方的实际情况不一，高位阶普遍适用的法律法规往往会“水土不服”，相关的行政行为多依据具有各地特色的规范性文件执行，容易出现针对行政规范性文件的争议和纠纷。

 

图二：被诉行政机关类型与数量
被诉行政机关	各级政府	国土房管部门	教育部门	人社部门	公安部门	食药监部门	财税部门	卫生部门	其他机关
数量（件）	90	30	21	13	8	5	4	3	8

 

（三）程序启动的困难

1、审查对象范围狭窄

一般意义上的规章主要指国务院组成部门及直属机构、省级政府、较大市政府（指省、自治区政府所在地的市和设区的市政府），在它们的职权范围内，为执行法律、法规，需要制定的事项或属于本行政区域的具体行政管理事项而制定的规范性文件。

在我国法的位阶（详见图四）中，规章之上还有宪法、法律及法规等。新行政诉讼法打开了抽象行政行为司法审查的大门，但却将规范性文件的司法审查范围限定于规章及以下。同样作为规范性文件，依据效力等级进行划线，确定是否能进入司法审查程序，这样的割裂未免显得过于机械，让人遗憾。

2、审查程序启动的附带性

新行政诉讼法中的行政规范性文件的审查属于附带性审查，使得该审查程序的启动条件较为苛刻。首先，行政相对人必须就行政机关的具体行政行为提起诉讼，而不能直接单独就该行政行为提起诉讼，且被提起附带审查申请的规范性文件必须是该行政行为作出的依据。同时，在具体行政行为超过诉讼时效、行为合法、被驳回起诉等情况下，附带审查就失去基础，也将无法进入审查程序。

在163个案件中，有81个案件因为不予立案和驳回起诉的原因，导致相关的附带审查申请未能进行，此外还有31个案件是由于相关行政规范性文件不属于行政行为作出的依据而不予审查。这两个数据加起来已经占到全部案件数的68.7%。审查程序的附带性已然成为阻碍规范性文件进入司法审查的最大障碍。

（四）审查内容与方式不明确

在新行政诉讼法增设了附带审查这一制度后，行政诉讼法司法解释对如何执行该制度做了一个补充说明，但也只是对审查程序的启动进行了规定，在进入审查程序之后，如何对行政规范性文件进行审查仍缺乏具体的指引。在行政规范性文件附带审查中，依据什么规定对文件进行审查，审查时又应具体针对行政规范性文件的哪些方面都是我们需要解决的问题。

从裁判文书来看，在33份认为相关行政规范性文件合法的裁判文书中，审查理由均提到了“未违反上位法的规定”，其中有三份裁判文书在此外还提到“未突破上位法的授权”，而2份认为相关规范性文件不合法的裁判文书中审查理由提到了“与上位法的规定冲突”。

（五）审查结果的担忧与局限

1、进入审查阶段难，审查违法更难

在163个案例中，有5个案件因不符合立案受理条件而被裁定不予立案。立案的158个案件中，有76个案件因为基础的诉讼请求被驳回起诉而导致附带审查申请未进行实际审查，47个案件因附带审查申请不符合规定而不予审查（详见图五）。

而最终人民法院对附带审查申请进行了实质的审查的案件为35件，其中33个案件中的行政规范性文件经审查合法，仅有2个案件中行政规范性文件经审查不合法。经审查确认规范性文件不合法的比例不足1.5%，审查确认文件违法的比例极低。

2、审查结果的局限性

由于附带审查并非一项独立的诉讼请求，新行政诉讼法也未对该请求的裁判类型作出规定，人民法院在审查该请求后，仅是在裁判文书的说理部分对该规范性文件是否合法作出阐述，并不能将该审查结果作为判决的判项，导致该审查结果不具有权威和强制执行力。同时，行政诉讼法司法解释关于提出处理建议，并抄送同级政府或者上一级行政机关的规定也过于笼统，无法体现对规范性文件违法后果。

在35个对附带审查申请进行了审查的案件中，不管审查结果如何，都只是在裁判理由部分以只言片语带过，同时在2份经审查确认文件违法的裁判文书中也看不到除了文件不予适用外的其他后果。

    二、原因分析与态度立场：渐进、务实、衡平

种种问题和缺陷，让我国新生的附带审查制度饱受诟病，甚至被人戏称为“附带不审查制度”。在新行政诉讼法中增加附带审查这样一个制度，其初衷当然是为了发挥该制度的作用，而非限制该制度。恩格斯说过：历史的进程走到哪里，思想的进程就走到哪里。任何一项制度都与其所处特定历史时期的政治、经济、文化环境紧密相关，附带审查制度的司法权运行中出现的反映出的种种问题，正是由立法、行政、司法三机关以及行政相对人各方面的原因共同造成的。

    （一）利益取舍的平衡

法律是社会中各种利益冲突的表现，是人们对各种冲突的利益进行评价后制定出来的，实际上是利益的安排和平衡。立法者在设计行政规范性文件的附带审查制度时，不仅仅要考虑行政相对人的合法权益，还要兼顾行政行为的稳定性以及司法权和行政权之间的关系。

一个违法或不当的规范性文件，会导致数量可观的违法或不当的行政行为，其对社会产生的深远影响远远超过行政行为。但在现阶段附带审查制度的设计及实施上，由于行政规范性文件所涉问题较为复杂，基于维持相关各方秩序稳定的考量，要求立法者作出很多妥协。但是也应该看到，这种妥协和牺牲恰恰是附带审查制度得以出台和留有发展空间途径，其目的是为了平衡制度各方的利益，以达到司法、行政乃至社会秩序的稳定。

    （二）司法能力的限制

行政规范性文件附带审查制度司法权运行中的出现的问题，是由当前司法机关行政行为审查能力所决定的。当前的人民法院，在司法审判经验、审查能力、裁判权威等各方面仍然存在诸多的不足，这也是行政规范性文件附带审查制度“遮遮掩掩”，设置诸多限制的原因之一。对行政规范性文件合法性的司法审查,既要发挥法院技艺理性的审查,又要法院合理的自身定位,对行政权给予尊重和认可。考虑和兼顾司法实际能力，并在此基础上保持足够的谦抑性，人民法院在行使附带审查权利时，应对行政权力保有足够的尊重。具体而言，现阶段的审查结果应只在个案中适用，通过审查只认定文件是否违法，而不直接撤销、修改及宣告文件无效。

    （三）制度理解的偏差

在行政规范性文件的司法审查的具体实施中，不管是立法机关、司法机关、行政机关还是行政相对人都存在着诸多困惑，在对制度的理解上存在一定的偏差。立法与行政机关往往将附带审查视为洪水猛兽，担心其对行政行为的稳定性造成破坏。行政相对人则更多得将其视为与行政机关进行“对抗”的工具寄予厚望。而法官在裁判案件时,对于发生冲突的法律规范能够按照法律适用规则直接决定如何取舍和适用的,当然可以直接选择应当适用的法律规范,无需一概送请有权机关裁决。

附带审查制度威力巨大，但绝非洪水猛兽，其最终目的是为了促进依法行政与立法，积极拥抱他并不会造成社会秩序的失控，同时他也不是万能的，不能过分依赖以致失控而偏离制度初衷。

三：亮点与希望：困境中的方向指引

从裁判文书网上获取的163份裁判文书能够在很大程度上代表司法的真实观点和意见，从数据分析中我们看到绝大多数的附带审查申请因为各种原因未能进入审查阶段，而即便是进入了审查阶段，还是存在种种问题和障碍。在初见附带审查制度的期待过后，司法实践给了我们一个冰冷的现实。但现实虽然冰冷，也绝不缺乏希望，在这163份裁判文书中，有三份判决书（两个案例）尤其值得因其我们注意。

案例一：原告武汉乾坤科技有限公司诉被告武汉市国家税务局第四稽查局税务行政处理决定纠纷一案中，原告诉称其购买货物并取得增值税专用发票，并以发票作为增值税进项税额的抵扣凭证，后由于发票属于作废发票，被告对原告作出限期缴纳增值税并加收滞纳金的税务处理决定。原告对此不服，诉请撤销被告作出的税务处理决定书，并返还被追缴的税款、罚款及利息损失。一审法院经审理，驳回了原告的诉讼请求。判后，原告不服判决提起上诉，湖北省武汉市中级人民法院于2016年4月12日作出终审判决[案号：（2015）鄂武汉中行终字第98号]，判决驳回上诉，维持原判。

案件看似普通，但是有一细节值得我们关注：原告代理人在二审庭审结束后以代理词的形式书面提出对相关规范性文件进行审查的诉讼请求。对于这一请求，二审判决认为：规范性文件的合法性审查与现实行政诉讼中的法律适用是密不可分的，对规范性文件的附带审查与法律规范的正确解释和选择适用是行政审判中的司法审查一直在实际操作的普遍做法。对于具体行政行为明确引用的规范性文件，即使当事人没有提出对规范性文件一并附带进行合法性审查的诉讼请求，也应当对具体行政行为所引用的规范性文件依据进行合法性审查。因为，这是正确解释和选择法律适用的前提。”基于上述意见，武汉市中级人民法院对案件中所涉及的行政规范性文件进行了审查，并给出如下两个方面的审查意见：一是文件属于有立法授权的立法性规则，二是文件在行政管理中大量运用。基于此，二审法院认为应对文件给予“强尊重”，认定文件合法。

案例二：原告刘灿、刘妹诉被告长沙市望城区国土资源局不履行征地补偿安置法定职责两案中，两案原告诉称被告以两案原告是出嫁女为由，拒不对两案原告进行拆迁补偿安置，故起诉请求：1、确认被告行为违法；2、判令被告履行法定职责；3、附带审查规范性文件。长沙市望城区人民法院在诉讼中追加了规范性文件的作出机关长沙市望城区人民政府作为案件第三人参加诉讼，并于2016年1月18日作出两案民事判决书，判决：责令被告长沙市望城区国土资源局在本判决生效后60日内依法对两案原告刘灿、刘妹予以补偿、安置。

在规范性文件的附带审查部分，判决书写到：“《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《长沙市征地补偿安置条例》和《长沙市征地补偿实施办法》等法律、法规和规章及相关的规范性文件对征地补偿和安置已有明确规定，原望城县人民政府制定下发的《<望城县征地补偿安置办法>实施细则》第十九条中关于“农嫁农的，在《望城县征地补偿安置办法》颁布之前，户口一直未迁出，经本组三分之二以上村民同意并签定协议，经村民委员会审核同意，并承担了相应的责任与义务的，女方本人属货币安置区的，纳入社会保障，发放购房补助2.53万元。《望城县征地补偿安置办法》颁布之后，农嫁农户口未迁出的不予认定”的规定没有法律依据，不能作为本案的定案依据。”

这两份判决是163份与行政规范性文件附带审查相关案件中，仅有的对规范性文件作出负面评价的裁判文书，虽然审查结果以一句“不能作为本案的定案依据”带过，但是对行政规范性文件附带审查这一制度无疑具有重大意义。

四、路径与前行：在实践中健全和完善

霍姆斯说过：法律的生命始终在于经验而从来不是逻辑。一项制度的设立不仅仅要考虑理论上的可行性，还应当充分考虑现实情况，使得其在现实上具有可操作性。世界上根本不存在完美的制度设计，我们只能选择缺陷较少的制度。我们必须正视这个现实；哪怕是最好的选择，也都会是很不完美的，制度的优缺点往往会随着情境的不同而有所区别。在实证分析的基础上，我们以渐进、务实、衡平的立场，提出切实可行的建议和方案，以期推动行政规范性文件附带审查制度的健全和完善。

（一）规范性文件附带审查程序的启动

1、扩大附带审查范围

行政规范性文件附带审查成立的最终结果是在裁判中不作为认定行政行为合法的依据。依据新行政诉讼法第六十三条的规定，法律法规属于行政审判的法律依据，而规章则属于人民法院在审理行政案件中可以参照的文件。这就决定了人民法院在规章的适用上本身就具有较强的主动性。在规章明显与上位法冲突的情况下，机械得参照规章而不依据法律法规进行裁判必然会产生诸多问题。在搜索所得的163个裁判文书中，有47个案件因为附带审查申请不符合条件而不予审查，这其中因为不属于规章以下行政规范性文件的就有10件，占申请不符合条件的案件的21%（详见图六）。进一步分析这10个案件裁判文书中不予审查的理由，3个案件的裁判理由为：“不属于规范性文件”，2个案件的裁判理由为“属于地方法规”，还有5个案件的裁判理由为“属于规章”。

 

 

法律法规的效力等级较高，在制定程序上也较为严格，属于法律明确规定的行政审判的依据，当前司法经验尚不足的情况下，不宜直接对其进行审查。而规章的效力等级低于法律法规，同时在制定程序上容易出现问题，作为当前行政机关大量行政行为的依据，将其刨除在外，将使得行政规范性文件附带审查制度大打折扣（见图六）。我们建议有条件得逐步得扩大附带审查范围，将规章先行纳入附带审查的范围。

2、明确管辖相关规定

在行政规范性文件的制定主体与具体行政行为作出主体不同的情况下，具体以何种方式来确定行政规范性文件附带审查的管辖存在争议。特别是受理行政案件的法院对具体行政行为所依据的行政规范性文件作出机关没有管辖权的情况下，又是否能够对行政规范性文件进行审查。

我们认为，在新行政诉讼法和行政诉讼法司法解释未对附带审查的管辖作出具体规定的情况下，由于该附带审查是附随于具体行政行为的审查之下，故附带审查的管辖应与具体行政行为一致。虽然行政规范性文件审查的技术复杂，但这并不影响人民法院的司法管辖权。在此基础上，还可以结合近年来跨区域行政案件集中管辖的探索，积极试点通过专门法院对行政案件进行集中管辖，以提高人民法院的附带审查能力并统一审查裁判尺度。

3、追加制定机关参加诉讼

人民法院对规范性文件的司法审查，当然与该文件的制定机关有利害关系，同时从举证能力及证据的接近性角度考虑，规范性文件的制定机关对文件的制定权限、制定程序、内容规定的了解更为全面、系统和深入，具有更强且更直接的举证能力。故依据新行政诉讼法第二十九条第一款的规定，在具体行政行为作出机关与行为所依规范性文件制定主体不一时，应当追加制定机关作为案件第三人参加诉讼。

人民法院对行政规范性文件的附带审查能力是当前各方最为关心的问题之一，在附带审查中人民法院是否有足够的审查能力和资源支持以确保作出正确的审查结果，对这一制度至关重要。参考借鉴上述案例中长沙市望城区人民法院的做法，在附带审查中追加规范性文件的作出机关作为案件第三人参加诉讼，这既有利于保障规范性文件作出机关的权利，也有助于人民法院对规范性文件进行审查。

4、突破原告申请的局限

依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十二条的规定，在行政诉讼中人民法院在依据具体的规范性文件作出判决的前提必须是该文件合法有效。

行政规范性文件是否合法有效，已然属于法院对规范性文件效力的判断，而要做出这样一个判断，在某种程度上必须通过对行政规范性文件进行审查来确定。假设行政规范性文件不合法，而在诉讼中原告又未提出审查的申请，我们很难想象法院因当事人未申请附带审查而援引不合法的文件作出裁判。在突破了依原告申请的局限之后，行政诉讼法司法解释关于附带审查申请提出时限的限制自然也就失去意义。上文提到的案例一中湖北省武汉市中级人民法院的意见正是如此，审判实践中可予以参考适用。

行政规范性文件的附带审查，其看似是一项新制度，但事实上是行政审判所必不可缺的一环，新行政诉讼法改变了以往的隐性审查方式。法院对规范性文件的审查权不是来源于行政诉讼法的规定，而是来源于宪法上的“法官只服从法律”的条款。在当前的行政诉讼法框架下，虽然尚不能将行政规范性文件的审查结果写入判项，但在法律适用的问题上，人民法院作为司法机关无疑具有最强的权威，原告是否申请附带审查并不妨碍法官在面对行政规范性文件时采用更为积极和主动的态度。

（二）规范性文件附带审查的内容和方式

1、合法性前提下兼顾合理性

对于行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院应判决驳回原告的诉讼请求。在具体行政行为的司法审查中，人民法院的审查内容包含了行政行为的内容和程序，我们认为该审查内容在也应适用于行政规范性文件的附带审查中。

首先，对制定主体与程序的合法性审查。该方面的审查包含了行政规范性文件是否有效，制定主体是否有权、制定程序是否合法三个方面。文件有效是行政机关据以作出行政行为的基础，在此基础上，人民法院再从制定权限和制定程序两方面进行合法性审查，如在任何一方面存在违反法律法规的规定的，应当审查认定文件不合法。其次，随着合法性审查的加强，行政行为违反合法性原则的比例越来越少，违反合理性原则的比例越来越高，行政行为明显不合理的情况非常突出。在合法性审查的基础上，人民法院应一并对文件内容的合法性与合理性审查。基于对行政权的尊重的原则，行政规范性文件内容合法性审查应限于是否与上位法禁止性规定相抵触。同时，如果行政规定只与上位法的任意性规范相抵触,或者上位法的规定明显不合理或明显不符合社会生活现实,特别是上位法规定在先,行政规定在后的情况下,法院可以根据法律的基本价值与原则,承认行政规定的法律效力而予以适用。在内容合理性审查的标准上，认定违法应达到明显不合理的程度，这种明显不合理应是显而易见且无争议的。最后，行政规范性文件的审查还应考虑该文件在行政实践中是否大范围、长时间、持续性得运用。司法审查不能脱离行政实践，对于那些在很大范围内长期执行并正在执行的行政规范性文件，应考虑已作出行政行为的相对稳定，给与“较强尊重”。

2、行政机关举证责任

对于行政诉讼的原告而言，对行政规范性文件不合法的举证难度要远大于举证具体行政行为存在违法。而规范性文件附带审查作为行政诉讼原告的诉讼请求之一，在举证责任上也应遵循新行政诉讼法第三十四条的规定，由被诉行政机关提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，举证证明行政规范性文件的合法性。至于被告与规范性文件制定机关不一致的情况，基于前述追加制定机关作为案件第三人的建议，应由制定机关承担更多的规范性文件合法的举证责任。

在诉讼中，人民法院可以要求行政规范性文件的制定机关对文件从文件效力、制定权限、制定程序、内容合理等当面作出相关说明，无法进行说明的将承担举证不能的不利后果。

（三）规范性文件附带审查的结果

1、增加附带审查判决类型

在当前条件下，行政诉讼法中尚未有附带审查诉讼请求所对应的判决类型，故对这一“特殊”的诉讼请求，人民法院只在裁判理由中予以论述。立法者进行这样的制度设计，其背后是对这一陌生制度的担忧。但是法院必须回应当事人的诉请，在裁判文书中明确涉案规范性文件(或其中的有关规定)是否合法，该判决对有权机关具有拘束力。行政诉讼法司法解释将附带审查的申请明确为当事人的一项诉请请求的前提下，却又不对此诉讼请求作出判决，这显然有违诉讼法的基本法理。建议在行政诉讼法中增加行政规范性文件附带审查相应的判决类型，以弥补该制度漏洞。与此同时，当前阶段对于这类判决的类型也应进行相应限制，基于当前司法能力的谦抑性考量，将判决类型限制为仅确认违法，暂不直接判决撤销、变更和宣布无效。

2、规范处理建议的提出

司法机关在对行政规范性文件进行附带审查后，如经审查不合法的则不作为认定行政行为合法的依据，并通过向制定机关发送处理意见的方式，最终达到司法权和审判权的良性互动与联系。而规范处理意见的提出就显得尤为重要。

首先，新行政诉讼法和行政诉讼法司法解释并未对如何提出处理意见以及向谁提出处理意见作出具体的规定。我们认为在实践操作中可以区分规范性文件的制定机关区别对待：制定机关为地方各级人民政府的，可以向制定机关的上一级人民政府和本级人民代表大会及其常务委员会提出建议；制定机关为各级人民政府所属工作部门的，可以向制定机关的本级人民政府提出建议；制定机关为实行垂直领导的行政机关的，可以向制定机关的上一级行政机关提出建议。其次，为了突出处理意见的严肃性，在提出建议的方式上，应明确以正式的司法建议的方式提出。在行政审判过程中，如果加入合理有效的司法建议制度，法官的良知和职业使命感会促使更多的有问题的行政行为因为接受司法建议而被纠正。最后，一项模糊而不具可行性的司法建议将使司法审查的目的落空，人民法院在提出处理建议时还应确保该建议是明确而且可执行的。

3、建立反馈与问责机制

首先，人民法院的司法审查建议作为一项新的行政规范性文件监督方式，应与现有的行政规范性文件监督方式进行衔接。当前针对规范性文件的监督主要有上级主管部门监督、与人大权利监督两种方式。可以认为新的审查体制就规范性文件的效力判定问题，建立了一个司法向立法、行政进行“输送”的机制，司法只是开启了规范性文件效力否定的可能性，而最终决定权则在司法之外。最终撤销、修改及宣布无效还是应回归到上述两种监督方式中去。

其次，人民法院发出审查司法建议后，应建立一套被建议机关对司法审查建议的处理和反馈机制，以充分发挥人民法院的审查建议的作用。应明确被建议机关在收到规范性文件的司法审查建议后及时作出处理的义务，并要求其将相关的处理结果和方案向人民法院、上级主管部门或同级人大进行备案和反馈。

第三，对于行政规范性文件违法进行问责。行政规范性文件附带审查的目的在于排除违法文件的法律适用，更在于规制行政立法行为，促进行政立法的规范有序发展。司法建议的履行关乎行政审判的权威，是行政法治的保障与底限。然“徒法不能以自行”，对于不履行司法建议的责任人与行政机关，应当探索建立科学的行政规范性文件违法问责机制以进行惩处，最终达到制约立法权的目的，避免恣意妄为的立法。

结语

我国行政诉讼法将抽象行政行为排除在司法审查之外的做法一直饱受诟病。直到新行政诉讼法实施，规范性文件的司法审查一直以来都属于敏感话题，河南种子案的阴影仍笼罩在每位行政法官之上。在党的十八大提出全面依法治国的理念之下，建立和完善对行政规范性文件的司法审查制度已是大势所趋和势在必行。立法理念和路径选择的偏好决定了本次修法仍显保守与踟蹰:宏观上回应国家治理现代化诉求乏力，微观上部分制度存在空白或者仍有缺陷，欲达致“理想的行政诉讼法”尚需要更深刻的变革。我们应“从整个国家权力结构中思考司法审查的定位”，完善规范性文件的司法审查制度，以期促进行政机关依法行政，保障行政相对人的合法权益，健全我国社会主义法律体系，实现全面依法治国之目标。