邱文兴诉广州市国土资源和房屋管理局登记错误行政赔偿案

【要点提示】
一、因不动产登记申请人故意提供虚假材料，导致房产登记错误给他人造成损害的，受害人可以选择以民事侵权人为被告的民事诉讼，也可以选择以不动产登记机构为被告的行政赔偿诉讼。不动产登记机构因登记错误向受害人（赔偿权利人）承担赔偿责任的性质是国家赔偿责任。
二、在以不动产登记机构为被告的行政赔偿诉讼中，被告承担国家赔偿责任的方式是单独责任和替代责任。
三、对因登记错误导致原权利人丧失房产所有权的，房产的价值应通过评估予以确定；并以赔偿权利人向法院提起赔偿诉讼立案受理时作为价值的评估时间基准点。
【案例索引】
一审：广州市越秀区人民法院（2007）越法行初字第382号《行政赔偿判决书》（2008年4月29日）。
二审：广州市中级人民法院（2008）穗中法行终字第403号《行政赔偿判决书》（2009年4月23日）。
【案情】
原告（被上诉人）：邱文兴，男，住香港。
被告（上诉人）：广州市国土资源和房屋管理局。
广州市越秀区人民法院审理查明，座落在广州市荔湾区逢源路70号之一的201-203房的原产权人为原告邱文兴，房屋一直空置没有出租。2005年3月 22日，"蔡锦华"向被告广州市国土资源和房屋管理局申请办理逢源路70号之一的201-203房的遗失、继承登记，并向被告提交了盖着"广东省公证处" 字样印章的（2004）粤公证内字第56228号《公证书》，其内容为邱文兴于2004年5月在广州死亡，死后遗有逢源路70号之一的201-203房， 被继承人邱文兴的遗产由蔡锦华一人继承；由"蔡锦华"签名的《房地产登记申请书》；盖有"广东省公证处" 字样印章，并有"蔡锦华"签名的委托书的（2005）粤公证经字第26986号《公证书》；"蔡锦华"及受委托人的身份证复印件；《声明》（声明人为"蔡 锦华"，内容为邱文兴所有的位于荔湾区逢源路70号之一的201-203房领有的穗房证字第2523610号房地产权证已遗失，声明作废）；在《广州日 报》刊登的声明；房地产平面附图等材料。2005年5月10日，被告作出粤房地证字第C3704323号《房地产权证》，其中载明：房地产座落在荔湾区逢 源路70号之一的201-203房，权属人为蔡锦华，房屋所有权来源为继承，占有房屋份额为全部。"蔡锦华" 取得被告核发的粤房地证字第C3704323号《房地产权证》后，于2005年6月6日将上述房屋出售。同年12月15日，该房产的产权再次转移。
2006年9月5日，原告邱文兴向广州市越秀区人民法院提起行政诉讼，要求撤销被告核发的粤房地证字第C3704323号《房地产权证》。诉讼过程中，原 告出示了粤房地证字第C2523610号《房地产权证》原件，证实原告是广州市荔湾区逢源路70号之一的201-203房的产权人；并提供了广东省公证处 向其出具的（2006）粤公证函字第036号函件，该函件写明"经核查：我处从未出具过编号为（2004）粤公证内字第56228号、内容为蔡锦华继承被 继承人邱文兴座落在广州市荔湾区逢源路70号之一的201-203单元房屋的继承权《公证书》，（2004）粤公证内字第56228号《公证书》系不法分 子假冒我处名义伪造而成。"
上述案件经过审理，广州市越秀区人民法院于2006年11月14日作出（2006）越法行初字第548号行政判决书，判决：确认被告广州市国土资源和房屋管理局2005年5月10日核发粤房地证字第3704323号房地产权证的行为违法。
被告不服向广州市中级人民法院提起上诉，广州市中级人民法院审理后，作出（2007）穗中法行终字第113号行政判决书，终审认定：被告作为广州市房地产 管理部门，有对申请登记的房地产具有依法审查和确认房地产权属的职权和职责，在审查中应当具有高于一般人的注意义务。在该案中，申请人向被告申请办理广州 市荔湾区逢源路70号之一的201-203房的产权变更登记所提交的材料中，作为证明房地产转移材料的广东省公证处（2004）粤公证内字第56228号 《公证书》是虚假文件。该公证书封面"公证书"字样是空心字体，公证处的印章比一般细小，且遗嘱公证应不涉及法定继承人是否死亡，但公证书中却将被继承人 的父母先于其死亡作为查明的事实，不符合公证书的一般规范。虽然申请人已按《广东省城镇房地产权登记条例》第九条的规定提交有关资料，但由于被告在审查 中，对申请人提交的上述"公证书"内容与形式均有明显的漏洞的情况下，却未予以核实，显然未尽到应尽的审查义务。鉴于该房产又经多次变更登记，故判决：驳 回上诉，维持原判。
此后，原告于2007年6月5日向被告提出行政赔偿申请。被告于2007年7月5日作出《不予受理告知单》其内容为：根据《信访条例》的规定，我局不再受理。原告遂向广州市越秀区人民法院提起行政赔偿诉讼。
案件审理期间，广州市越秀区人民法院委托广东安诚信房地产评估有限公司以2007年8月31日为估价时点对上述房屋进行市场价值的评估。该所于2007年 12月6日作出粤安诚评报字【2007】FYYX040号《房地产估价结果报告》，其内容为：荔湾区逢源路70号之一的201-203房（总建筑面积 215.22平方米）在估价时点的正常市场评估价格为人民币1517100元（单价为7049元每平方米）。原告为此支付评估费用6293元。
原告邱文兴诉称，座落广州市逢源路70号之一的201-203房原为原告所有，被告未经严格审查将上述房屋转移登记给他人，继而房屋多次被转移。根据广州 市中级人民法院终审判决（2007）穗中法行终字第113号行政判决书认定：被告作为广州市房地产管理部门，有对申请登记的房地产具有依法审查和确认房地 产权属的职权和职责，在审查中应当具有高于一般人的注意义务。而被告在办理上述房地产权登记过程中对存有重大瑕疵的公证文书未予以核实，显然未尽到应尽的 审查义务，由于被告多次失职行为，导致上述房屋的产权接二连三地被非法转移，其行为严重侵害了原告对上述房屋拥有的权利，给原告造成无法挽回重大损失。请 求法院判决：被告赔偿房屋损失、租金损失、精神损失费、因上访及诉讼而产生的交通费用及咨询费等共人民币3000000元，同时要求被告承担评估费 6293元。
被告广州市国土资源和房屋管理局辩称：我局行政行为被法院判决违法，并不代表我局的行政行为与原告的实际损害之间存在必然的因果联系。根据（2007）穗 中法行终字第113号行政判决书的反映，法院确认我局行政行为违法，并不是因为我局在行使行政职权过程中存在违法的故意或过失，而是因为法院认定申请人提 交虚假资料骗取登记，同时因为房屋经多次变更登记，原告所诉的房地产权证已于登记过程中注销，不具可撤销内容，唯有判决我局行政行为违法。行政行为违法并 不代表行政行为与实际损害有必然联系。导致原告实际损害，直接的原因是他人伪造证件骗取登记的诈骗行为。因他人的民事或刑事违法行为造成的实际损害，不应 由我局承担赔偿责任。故原告的赔偿请求缺乏事实和法律依据。请求法院驳回原告的诉讼请求。
【审判】
广州市越秀区人民法院经审理认为：一、被告应承担赔偿责任。依照《中华人民共和国国家赔偿法》（下称《国家赔偿法》）第二条规定：国家机关和国家机关工作 人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。……第四条规定：行政机关及其工作人员在行使行政 职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。《中华人民共和国物权法》第二十一条规定：当事人提 供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错 误的人追偿。不动产物权登记行为是以国家公信力为不动产的交易提供法律基础的行为，根据（2007）穗中法行终字第113号行政判决书认定被告作为广州市 房地产管理部门，有对申请登记的房地产具有依法审查和确认房地产权属的职权和职责，在审查中应当具有高于一般人的注意义务。被告在审查中，对申请人提交的 上述"公证书"内容与形式均有明显的漏洞的情况下，却未予以核实，显然未尽到应尽的审查义务。因此被告在上述产权登记行为中存在过错，并已经发生法律效力 的行政判决确认其作出的登记行为违法，故被告应承担行政赔偿责任。
二、依照《国家赔偿法》第二十八条规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔 偿金；……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中由于被告的错误登记行为，导致原告所有的房屋荔湾区逢源路70号之一的 201-203房屋经过多次的产权转移，原告对上述房屋的所有权丧失，且无法恢复原状，因此被告应按上述规定以评估机构评估的上述房屋的市场价值予以赔偿 房屋损失费用。现经本院委托广东安诚信房地产评估有限公司以2007年8月31日为估价时点对上述涉案房屋进行市场价值的评估，涉案房屋的市场评估价格为 人民币1517100元（单价为7049元），被告应按此价格赔偿原告的房屋损失费用。
三、《国家赔偿法》规定国家赔偿对财产权的损害按照直接损失给予赔偿，原告原所有的房屋在产权转移前没有出租，没有租金收入，故原告要求赔偿的租金损失属于可得利益，不属于直接损失，对此不予赔偿。
四、《国家赔偿法》中没有精神赔偿的相关规定，故原告要求赔偿精神损失费没有法律依据。
五、本案中被告错误的登记行为造成原告对房屋所有权丧失，原告为解决赔偿问题而支付的查询费、交通费、住宿费等属于原告为实现其权利而支出的必要费用，不是被告的登记行为所造成的直接损失，不属于国家赔偿的范围，原告要求赔偿依据不足。
六、关于房屋评估费负担问题。2007年4月1日起施行的《诉讼费用交纳办法》第六条规定：当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用为：案件受理费、申请费、 证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费和误工补贴。第十二条规定：诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、 评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构 或单位，人民法院不得代收代付。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被 告有权提供不予赔偿或减少赔偿数额方面的证据。可见上述规定并未将评估费用作为法院收取的诉讼费用，而是作为举证责任中应承担的相关费用，原告诉求要求被 告承担赔偿责任，因此对受被诉行为侵害而造成损失的事实及赔偿的具体数额承担举证责任，故原告就其主张所进行的评估产生的费用，依据上述的原则，应由原告 自行负担。
综上所述，广州市越秀区人民法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条第（四）、（七）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第 三十三条规定，判决如下：一、被告广州市国土资源和房屋管理局于本判决发生法律效力之日起30日内将房屋损失费人民币1517100元支付原告邱文兴。 二、驳回原告邱文兴的其他行政赔偿请求。
一审宣判后，被告广州市国土资源和房屋管理局不服，向广州市中级人民法院提出上诉。上诉人认为：原审适用法律不当，本案发生在物权法实施之前，不应该以该法作为定案的法律依据，一审法院在该问题上存在明显的适用错误。
二、原审判决对事实因果关系的认定错误。被上诉人的损失不是由于房地产登记机关的行政行为直街造成的损失，是犯罪分子通过精心策划采取欺诈手段所造成，原审判决认定被上诉人的损失为直接损失是错误的。
三、原审判决对责任认定错误。上诉人的行政行为与损失没有必然的联系，即使上诉人须承担责任，也不至于承担全部责任，造成被上诉人损失的原因是违法犯罪分子的行为，所以在责任的认定上必须以大小区分。
四、原审判决查明事实存在遗漏。被上诉人对其所有房屋没有尽到管理的义务，在（2006）越法行初字第548号《行政判决书》中被上诉人陈述其是在 2006年2月24日回广州探亲时发现房屋门锁被破坏，屋内墙壁被拆除，然后查询得知其房屋变更为蔡锦华。被上诉人作为房屋所有人须对房屋做妥善管理，对 房屋被变卖、过户也存在严重疏忽和过错，如果其对房屋进行了谨慎管理，可以避免变卖的情形出现，所以被上诉人在这一过程中也存在管理疏忽的过错。原审判决 没有对该事项进行查明，被上诉人对损失的结果负有一定责任。
五、原审判决中对赔偿的标准缺乏公正。上诉人的登记行为发生于2005年，即使判决由上诉人赔偿被上诉人的房屋损失，也应以2005年的房屋价格为标准， 而一审判决以2007年为评估时点的评估报告为依据，判决被告按评估报告确定的价格进行赔偿，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》关于赔偿数额的规定。 2007年的房价与2005年相比已大幅上升，上升的房价属于上诉人登记行为造成的可得利益损失，不属于直接损失。一审判决对房屋租金认定为可得利益，却 又判决以2007年评估报告为标准判决赔偿，客观上将上诉人近两年因房价大幅上涨可能取得的利益损失附加给上诉人，不符合国家赔偿法的规定。据此，上诉请 求：撤销广州市越秀区人民法院（2007）越法行初字第382号行政赔偿判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求。
被上诉人邱文兴答辩称，同意原审判决。
广州市中级人民法院查明的事实与广州市越秀区人民法院查明的事实一致。
广州市中级人民法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，受害人有依照本法取得国家赔偿权利。第四条规定：行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四） 造成财产损害的其他违法行为。根据（2007）穗中法行终字第113号行政判决，上诉人作为房地产行政管理部门，在申请人提交相关文书的内容与形式均有明 显漏洞的情况下，却未予核实，未尽到应尽的审查义务，导致涉案房屋产权被变更登记，上诉人在上述产权登记行为中存在明显过错，该过错与涉案房屋原产权人即 本案被上诉人因该房屋被办理过户登记产生的损失有直接的因果关系，且被上诉人经由前述发生法律效力的行政判决确认其作出的登记行为违法，故上诉人依法应对 被上诉人承担行政赔偿责任。根据前述生效的行政判决认定的事实，涉案房屋被变更登记系因上诉人未尽到应尽的审查义务所致，被上诉人对此并无过错。上诉人以 被上诉人在这一过程中存在管理疏忽的过错为由主张被上诉人对其损失承担相应责任没有事实依据，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二十八条规 定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……。本案中，由于上诉人的错 误登记行为，导致被上诉人所有的涉案房屋经过多次的产权转移，导致被上诉人理应依照上述规定结合评估机构就涉案房屋评估的市场价值对房屋的经济损失予以赔 偿。现原审法院委托广东安诚信房地产评估有限公司对涉案房屋进行市场价值的评估，并认定上诉人以该评估机构评估的涉案房屋市场评估价格赔偿被上诉人因丧失 涉案房屋所致的经济损失并无不当。根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家赔偿对财产权的损害按照直接损失给予赔偿，因被上诉人无证据证明原所有涉 案房屋在产权转移前予以出租并有租金收入，故其要求赔偿的"租金损失"不属于直接损失范畴；被上诉人为解决涉案房屋赔偿问题而支出的查询费、交通费、住宿 费等均属于被上诉人为实现其权利而支出的必要费用，同样不属于上诉人的登记行为所造成的直接损失，以上费用均不属于国家赔偿范围，被上诉人要求赔偿依据不 足。由于前述法律中没有精神赔偿的相关规定，故被上诉人要求赔偿精神损失费没有法律依据。关于房屋评估费负担问题。依据2007年4月1日起施行的《诉讼 费用交纳办法》第六条"当事人应当向人民法院交纳的诉讼费用为：案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员在人民法院指定日期出庭发生的交通 费、住宿费、生活费和误工补贴。"第十二条"诉讼过程中因鉴定、公告、勘验、翻译、评估、拍卖、变卖、仓储、保管、运输、船舶监管等发生的依法应当由当事 人负担的费用，人民法院根据谁主张、谁负担的原则，决定由当事人直接支付给有关机构或单位，人民法院不得代收代付"的规定以及根据《最高人民法院关于审理 行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任"的规定，评估费用并非法院收取诉讼费用的范畴，而是作为举 证责任中应承担的相关费用，现被上诉人诉求要求上诉人承担赔偿责任，依法因对其受被诉行为侵害而造成损失的事实及赔偿的具体数额承担举证责任，故被上诉人 就其主张所进行的评估而产生的费用，依据上述原则，应由被上诉人自行负担。判决：驳回上诉、维持原判。
【评析】
本案是《物权法》实施后广州地区起诉要求不动产登记机构对登记错误承担国家赔偿责任的第一案。本案的审理，正值国家对不动产登记机构因登记错误承担赔偿责 任的法律规定进行重大调整的过渡时期。通过一、二审判决，对双方争议的主要焦点（也是物权法颁布后对登记机构的赔偿责任研究中争议较大的内容）：不动产登 记机构向受害人承担赔偿责任的性质、承担赔偿责任的方式、赔偿标准等问题作出了详细的分析与认定，对以后此类案件的审理具有一定的指导意义。
一、不动产登记机构赔偿责任的性质
造成不动产登记错误通常有两种情形：1、不动产登记申请人故意提供虚假材料，导致登记错误；2、不动产登记机构的工作人员因故意或者重大过失，导致登记错 误。即使登记申请人提供的材料是虚假的，也并不因此而免除登记机构的审查责任。虽然实践中对登记机构登记审查的标准存在形式与实质的争议，但本案中，登记 机构对申请登记人提供的"公证书"形式上存在明显的漏洞未能予以核实，显然未尽到应尽的审查义务。由于不动产登记行为属于行政行为，其因登记错误而给受害 人（原房产权利人）造成损害（丧失房产所有权）应予以赔偿。该赔偿责任的性质应属于国家赔偿。当然，对于《物权法》第十二条赋予登记机构对登记资料进行实 质审查的权力，是否意味着登记机构的赔偿责任向全面赔偿的方向有所突破，还有待进一步的研究。
二、登记机构赔偿责任的方式
虽然造成原告丧失房产的主要原因是提供虚假资料骗取登记的登记申请人，登记机构并非其同谋，也未因该登记行为获利；但是，登记机构在登记过程中未尽审查职 责存在过错，与原告的损失有直接的因果关系，应当对原告的损失承担赔偿责任。对于登记机构承担赔偿责任的方式，有单独责任与连带责任、份额责任与补充责任 之争。 由于诉讼程序的原因，连带责任说在行政赔偿诉讼的程序中难以实现；而份额责任说没有解决行政机关在承担赔偿责任后如何向真正责任人追偿的问题；最后，补充 责任说要求受害人先行提出民事侵权诉讼并经过执行程序穷尽民事救济手段后才能向行政机关索赔，易导致受害人超过行政赔偿诉讼的起诉期限。为此，因登记错误 造成受害人丧失房产所有权的而受害人选择行政赔偿诉讼要求行政机关赔偿的，登记机构应当先行承担赔偿责任，然后再向造成登记错误的人追偿。《物权法》规定 登记机构承担赔偿责任的方式是单独责任与替代责任，既保护因违法的行政行为遭致损失的权利人得到及时充分的保障（提供虚假材料者往往因逃避追究已下落不 明，或者无法执行），也为解决行政机关向责任人员追讨损失问题提供了法律依据。
三、登记机构赔偿房产损失的范围与标准
通说认为，国家赔偿的范围是直接损失。本案中由于登记机构登记错误，导致权利人丧失房屋的所有权，权利人直接的财产损失范围应当是该房产的重购价格损失。 由于房产的价值巨大，且市场波动性明显，虽然被告的登记行为发生在2005年，但至确认被告登记行为违法的终审判决作出，受害人于2007年提起行政赔偿 之诉时，房地产市场价格已大幅攀升。因此，以行政赔偿诉讼案件立案受理时的时间作为评估的基准点，既符合确定损失形成的法理，亦有利于切实保护受害人的合 法权益得到合理补偿，实现国家赔偿的本义。

　　　　　　　　　　　　　　　                                                                                   　　　编写人：广州市越秀区人民法院行政庭 伍利群