农民工也能享受住房公积金---广州白云山光华制药厂诉广州住房公积金管理中心行政命令案

钟 涛

 

【问题提示】

《住房公积金管理条例》第二条规定住房公积金缴纳主体范围中的“在职职工”是否应当包括进城务工的农村居民？

【要点提示】

法条的解释，应当在文义理解的基础上，依照法规所调整法律关系的性质与权利义务的范围进行界定，并从符合立法目的的角度选择更适当的解释方法。

【案例索引】

一审:广州市越秀区人民法院（2010）越法行初字第30号（2010年3月5日）。

二审:广州市中级人民法院(2010)穗中法行终字第303号（2010年8月4日）。

【案情】

原告（上诉人）：广州白云山光华制药股份有限公司。

被告（被上诉人）：广州住房公积金管理中心。

第三人：谢玉元。

广州市越秀区人民法院经审理查明，第三人谢玉元向被告投诉原告广州白云山光华制药股份有限公司在第三人工作的2001年2月至2008年12月期间未为其缴存单位部分的住房公积金，并提供了劳动手册等资料。被告受理后，于2009年4月23日向原告发出了穗公积金中心核通字[2009]139号《核查通知书》:现有职工谢玉元反映你单位未缴/少缴2001年2月至2008年12月期间住房公积金，请你单位核实以下情况：1、该职工与你单位是否存在劳动关系，劳动关系起止时间；2、你单位是否为该职工缴存住房公积金，住房公积金缴存起止时间。3、职工相关年度住房公积金缴存基数，比例正确与否等。若你单位对职工反映的事实、补缴数额有异议，请于2009年5月8日 前提出异议并附上有关资料，逾期不提出异议的，本中心将按《住房公积金管理条例》等法律法规有关规定处理。附件：《住房公积金管理条例》、《住房公积金应 缴数额统计表》。原告收到上述通知书后，在《住房公积金应缴数额统计表》上盖章予以确认。被告经核查，原告与第三人对住房公积金应缴数额均予以确认，遂于2009年7月10日向原告发出穗公积金中心责字[2009]第157号《责令限期办理决定书》，其中内容为：“经查，你单位未按规定为谢玉元缴存2001年2月至2008年12月期间的住房公积金。……责令你单位履行以下义务：在2009年7月27日前为你单位原职工谢玉元补缴2001年2月至2008年12月期间的单位应缴存部分住房公积金共计人民币13028元。……”原告收到该决定后不服，向广州市人民政府申请行政复议，广州市人民政府2009年11月5日作出穗府行复[2009]295号《行政复议决定书》，维持被告作出的上述决定书。原告2009年11月11日收到复议决定，遂向本院提起行政诉讼。

另查，第三人与原告自2001年1月至2009年2月间存在劳动合同关系。原告（为甲方）与第三人（为乙方）于2009年2月20日签订《协商解除劳动合同协议书》，约定：“根据《劳动合同法》第三十六的规定，现经甲、乙双方友好协商，一致同意乙方解除劳动合同的请求，并由甲方一次性补偿给乙方各类经济补偿合计58250元，乙方在办理完解除劳动合同的相关手续并收到补偿金后，不再就任何经济问题向甲方提出要求。”

原 告广州白云山光华制药股份有限公司诉称，被告向原告作出《责令限期办理决定书》，责令原告为第三人补缴单位应缴存部分的住房公积金。而第三人是农村户口， 不属于公积金缴存对象。国务院《住房公积金管理条例》并没有明确“在职职工”的范围，而《广州市住房公积金条例》规定的住房公积金缴存对象是具有本市城镇 常住户口的在职职工及其所在单位，原告没有为第三人缴存公积金的法定义务。2004年《广州市住房公积金条例》废止后，也没有新的强制规定用人单位必须为进城务工人员缴存公积金。被告提供的《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》等文件既不具有法律约束力，也不具溯及力，因此，被告认为原告应当为第三人补缴2001年起的公积金是错误的。且原告与第三人解除劳动合同时，双方约定原告一次性补偿第三人各类经济补偿后，第三人不再就任何经济问题向原告提出要求，第三人仍要求原告为第三人补缴公积金是不对的。为此，请求法院判决：1、撤销被告广州住房公积金管理中心作出的穗公积金中心责字[2009]157号《责令限期办理决定书》，并判决原告无需为第三人补缴2001年2月至2008年12月期间的住房公积金；2、被告承担本案的诉讼费。

被 告广州住房公积金管理中心辩称，国务院《住房公积金管理条例》规定的公积金缴存对象为在职职工，不存在户籍限制。《关于住房公积金管理若干具体问题的指导 意见》是国务院授权的部委所制订的，是有效文件。原告与第三人签订的协议，是民事方面的约定，不能免除原告为第三人缴存住房公积金的法定义务。被告根据上 述规定责令原告为第三人补缴住房公积金，事实清楚，适用法律正确。请求法院驳回原告的诉讼请求。

第三人谢玉元述称，不同意原告的诉讼请求，同意被告的答辩意见。

【审判】

广州市越秀区人民法院经审理认为，《住 房公积金管理条例》第二条规定：“本条例适用于中华人民共和国境内住房公积金的缴存、提取、使用、管理和监督。本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有 企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储 金。”第七条规定：“国务院建设行政主管部门会同国务院同级财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。省、自治区人民政府建设行政主管部门 会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。”第十条规定：“……住房公积金管理中心是直属城 市人民政府的不以营利为目的的独立的事业单位。”第十五条规定：“单位录用职工的，应当自录用之日起30日内到住房公积金管理中心办理缴存登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户的设立或者转移手续。单位与职工终止劳动关系的，单位应当自劳动关系终止之日起30日内到住房公积金管理中心办理变更登记，并持住房公积金管理中心的审核文件，到受委托银行办理职工住房公积金账户转移或者封存手续。”第十九条规定：“职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应当于每月发放职工工资之日起5日 内将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到住房公积金专户内，由受委托银行计入职工住房公积金帐户。”第二十条规定：“单位应当按时、足额缴存住房公 积金，不得逾期缴存或者少缴。……”第三十八条规定：“违反本条例的规定，单位逾期不缴或者少缴住房公积金的，由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍 不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”根据上述规定，广州住房公积金管理中心是依法成立的由法规授权负责住房公积金的管理和运作等的事业单位，可依法作 出有关住房公积金管理的具体行政行为。根据第三人投诉的内容，被告经核查认定原告确实未按时履行为第三人缴存住房公积金的义务，其依照上述规定作出责令限 期办理决定书并无不当。关于缴存公积金对象范围，《住房公积金管理条例》的规定并未因在职职工的户籍不同而有所区别，《关于住房公积金管理若干具体问题的 指导意见》（建金管[2005]5号）、《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》（建金[2006]52号） 也作相应规定，原告要求撤销上述决定书的理由不能成立。至于原告与第三人签订的协议，属处分民事权利的范畴，不免除原告方的法定义务。综上所述，依照《最 高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项的规定，判决如下：驳回原告广州白云山光华制药股份有限公司的诉讼 请求。

一审宣判后，广州白云山光华制药股份有限公司不服，向广州市中级人民法院提起上诉。

广州市中级人民法院经审理查明，确认一审法院认定的事实。

广州市中级人民法院经审理认为，本案中，谢玉元与广州白云山光华制药股份有限公司于2001年1月至2009年2月间存在劳动合同关系，广州白云山光华制药股份有限公司应当按照《住房公积金管理条例》的规定为谢玉元缴纳住房公积金。谢玉元向广州住房公积金管理中心投诉广州白云山光华制药股份有限公司未按规定缴存2001年2月至2008年12月 期间住房公积金，广州住房公积金管理中心收到谢玉元的投诉后，向广州白云山光华制药股份有限公司发出了《核查通知书》，经核查确认广州白云山光华制药股份 有限公司存在应缴未缴住房公积金的事实。同时，谢玉元与广州白云山光华制药股份有限公司对应缴公积金的数额均无异议。因此，广州住房公积金管理中心责令广 州白云山光华制药股份有限公司为谢玉元补缴2001年2月至2008年12月期间的住房公积金13028元， 有相应的事实和法律依据。《住房公积金管理条例》第二条第二款规定：“本条例所称住房公积金，是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇 私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体（以下统称单位）及其在职职工缴存的长期住房储金。”对于企业而言，上述规定中的“在职职 工”应以该职工是否与用人单位建立劳动关系作为判断标准，而不能以职工户籍性质作为认定依据。同时，《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》（建金 管[2005]5号）等文件也将进城务工人员纳入缴存住房公积金的范围。谢玉元虽为农业户籍，但其 与广州白云山光华制药股份有限公司建立劳动合同关系，属于应当缴纳住房公积金的“在职职工”。因此，广州白云山光华制药股份有限公司认为谢玉元不属于缴存 住房公积金主体范围的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。此外，依法缴纳住房公积金是用人单位的法定义务，广州白云山光华制药股份有限公司与谢玉元签订的 协议，属处分民事权利的范畴，不免除广州白云山光华制药股份有限公司应履行的法定义务。广州白云山光华制药股份有限公司以其已经与谢玉元签订协议为由，提 出免除其缴纳住房公积金义务的主张，本院不予支持。综上，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一 条第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

【评析】

自1994年《建立住房公积金制度的暂行规定》颁布以来，到1999年 《住房公积金管理条例》的实施，对缴存住房公积金的主体范围，作为与“单位”相对应的概念，仍然保留使用了“职工”这一多少带有点时代色彩的称谓。纵观同 期相应的行政法规，并未从法律关系的角度对“职工”的范围予以明确界定。而根据各地（广州、上海）的住房公积金制度的推行情况来看，重点仍是解决城镇居民 的住房问题，见《广州市住房公积金条例》（1997年施行，2004年 废止）第二条规定：“本条例所称住房公积金，是指在本市机关、企事业单位、社会团体（以下统称单位）工作的，具有本市城镇常住户口的在职职工及其所在单 位，按职工工资收入总额一定比例缴存的具有保障性、互助性和义务性的一种长期住房储金。”因此，当地方住房公积金管理机构要求单位补缴自劳动关系建立时起 进城务工的农村居民（也称农民工）的住房公积金时，难免单位（企业）会从用工成本以及政府信用等方面对法规的执行产生不解。

其实，国务院2003年通过的《工伤保险条例》，第六十一条第一款作出规定：“本条例所称职工，是指与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的各种用工形式、各种用工期限的劳动者。”2005年，建设部、财政部、中国人民银行建金管[2005]5号《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》中对于“职工”的范围，也规定“有条件的地方，城镇单位聘用进城务工人员，单位和职工可缴存住房公积金。”并没有将农民工排除在外。直到2006年，建设部、财政部、中国人民银行发出的建金管[2006]52号《关于住房公积金管理几个具体问题的通知》，对《条例》中争议较大的“在职职工”的范围再次予以明确为“……包括与单位签定劳动合同或符合劳动保障部门认定的形成事实劳动关系的在岗职工……”。

从尊重历史的角度，“职工”一词有其 特定的使用环境，同期还存在“固定职工”、“劳动合同制职工”、“临时工”等非常规法律用语，对这些政策性很强的词语，如果偏离历史、地域、政策推行的阶 段性等这些特定的国情，难免会在判断立法意图方面产生失真。但如果仅以法律解释中的历史方法对法条进行限制性解释，则根本不利于立法的目的和宗旨的实现。

住房公积金制度作为一项福及全民的住 房保障制度，不应当为农民工融入城市生活设置法律上的障碍。非城镇户籍的进城农业户籍人员，长期在城市居住生活，同样有住房需求，缴纳住房公积金符合国家 政策。由于《住房公积金管理条例》并未以职工的户籍作为区别的标准，而国务院其他保障劳动者的行政法规，国务院相关部委的规范性文件也未将农民工排除在 外，农民工支取公积金的条件比城镇居民更为宽松，因此，在适用法律法规时应当考虑以上因素。故一二审法院依照法规所调整法律关系的性质与权利义务的范围进 行界定，更符合立法目的。随着住房公积金制度在全国的推行，虽然部分单位在补缴以前年度住房公积金时遇到资金不足的困难，但行政机关在作出补缴的行政命令 时亦会更多考虑支持企业发展与保障民生满足社会需求的两者之间的衡平，妥善处理生产发展与福利分配之间的辩证统一关系。因此，广州市政府在推行国家住房保 障政策的法制建设，为消融城乡差别所作出的不懈努力，更应得到司法的肯定。[1]

此外，根据《住房公积金管理条例》的 规定，住房公积金的管理与使用要保证住房公积金的提取与贷款需要，增值收益也要建立银行专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管 理费用和建设城市廉租住房的补充资金。因此，缴纳住房公积金既是个人享受保障权利的基础，也是单位与个人的法定义务，不因双方协议约定予以减免（或由单位 直接支付给个人）。住房公积金管理中心亦不能仅依据个人与单位之间的协议免除单位缴纳住房公积金的义务。而本案中职工与单位就解除劳动合同达成的协议，明 确是《劳动合同法》第三十六条的经济补偿范围，显与本案缴存住房公积金的内容无关。

 

（一审合议庭成员：钟涛，黄少丽，麦小玲  

               二审合议庭成员：詹琼芳 何山 林涛）