中国式案例编写的困境及出路

论文提要：《最高人民法院关于案例指导工作的规定》施行，以及第一至四批指导性案例的陆续发布，标志着中国特色案例指导制度建设迈出了实质性的一步。但是，行政审判领域仅有的2个指导性案例显然暂时无法跟得上审判形势发展的需求。实践中发挥“准指导”作用的仍然是作为备选指导性案例重要来源的由《最高人民法院公报》、《中国行政审 判案例》等官方途径发布的“非指导性”案例。本来，这些案例经过多重筛选，层层把关，应当能够体现出目前我国行政审判的专业水平并具有一定的示范指引与参 考意义。但事与愿违的是，越是公众关注、媒体聚集的热点案例，越是或多或少地存在着示范指引效果不明显甚至参考适用上的困难。如不及时应对，对尚在嗷嗷待 哺之中的案例制度建设，无疑是可以致命的。笔者立足于对部分最高院公布案例的深度剖析研读，紧扣对案件裁判方法的实证分析与案例编写应用的内在联系，力求 理顺案例供求与行政审判资源配置、法官思维模式与司法能力系统提升之间的矛盾关系，越过掣肘行政审判指导工作案例化的瓶颈，促进中国特色案例指导制度建设 的持久发展。

 

全文共约10000字。

 

以下正文：

“最单调最沉闷的是停留，是终止，是蒙尘生锈而不在使用中发光。”

——（英）阿尔弗雷德·丁尼生《尤利西斯》

 

一、中国式案例编写的困境：臆想中的论理

《最高人民法院公报》（下称《公报》），纵使自1998年起发布案例不再经最高人民法院审判委员会讨论[1]，其影响力与权威性依然无可取代，目前也是指导性案例公布的法定渠道。而由最高人民法院行政审判庭编《中国行政审判指导案例》丛书（下称《案例》），尽管从第2卷起随着《最高人民法院案例指导工作的规定》的施行悄然改名，但其在行政审判领域所体现出的专业性与指导性，仍旧是其他刊物不可相提并论的。尤为重要的是，上述两份刊物刊登的案例是我国行政审判领域指导性案例的重要来源。

与指导性案例形成过程的漫长反复推敲[2]与 稀罕数量相比，更重时效性的《公报》与《案例》，都能紧随时代步伐，恰逢其时地推出一系列社会广泛关注以及新类型案件审理的行政审判案例，可谓赚足了眼 球。即便如此，令人遗憾的是，这些发挥着“准指导作用”的参考性案例在取得良好社会宣传效果的同时，对审判业务的“指导”及“示范”作用却不甚理想。

（一）案例的裁判摘要与查明事实之间缺乏衔接

以《公报》2013年第1期公布的《中华环保联合会诉贵州省贵阳市修文县环境保护局环境信息公开案》[3]为例，裁判摘要中强调了本案环境信息公开申请的主体为“具有维护公众环境权益和社会监督职责的公益组织”，但综观文中贵州省清镇市人民法院一审查明的事实，并没有任何关于原告“中华环保联合会”主体身份的材料或情况说明。在经历了2005年牙防组（全国牙病防治指导组）认证事件风波后，公众对于打着“公益”名衔的社会团体都能基本一直保持着高度的、天然的警惕性的情况下，法院又是凭什么直接确定该会系“公益组织”的呢[4]？

再 看裁判的理由，一审法院之所以没有去查原告的主体身份情况这一关键事实，正是认为“依法获取环境信息，是公民、法人和其他组织的一项重要权利，是公众参与 环境保护、监督环保法律实施的一项重要手段。”“环境信息应以公开为原则，不公开为例外。”“原告在信息公开申请表中已正确填写了单位名称、住所地、联系 人及电话并加盖了公章”，而“《中华人民共和国政府信息公开条例》……并没有强制要求申请人提供身份证明，故被告所提意见（原告未附机构代码证等主体材 料）没有法律依据。”再看被贵州省贵阳市修文县环境保护局不服一审判决提出上诉后又撤回上诉的理由为“环保局向公民、法人及其他组织主动公开政府信息是其 义务和责任。”

至此，通过剖析案例，可以基本确定的是：1、一审法院并没有查明原告申请时是否提供了其为公益组织的主体材料，因为根据案情并不需要。环保局最后也接受了法院的意见。2、裁判摘要的内容，没有相关的查明事实与之佐证，也容易产生只有“公益组织”，为了“诉讼案件的特殊需要”，才能申请环境信息公开的误解。3、在如何确定对环保信息有无利害关系的“三需”[5]以 及其他行政机关为防止盗用或杜撰他人名义导致行政资源被滥用而要求申请人提供身份证明文件可否作为申请政府信息公开条件的问题上，并不能从该案例中找到答 案。在编写的指导信息与查明事实之间出现如此脱节，一定程度上影响到案例本身的严肃性、严谨性，也增加了学习理解案例时的困难和疑惑。

（二）案例裁判要旨的撰写没有发现更深层次的法律适用冲突

以《案例》第1卷第11号《路中新诉广东省珠海市城市管理行政执法局城建行政处罚案》[6]为例，被告城管执法局对原告扩大洗手间的行为，作出了《行政处罚决定书》，责令原告于收到处罚决定书7日内自行改正违法行为，恢复原房间和洗手间原状，并处罚款800元整。

该文中虽然多次强调原告的扩建行为“未经批准”，但执法局并未适用《城乡规划法》或其他法律作为处罚的依据[7]，令案情存疑（由于案例撰稿人并非案件经办法官，对此争议未作说明）。由于在查明事实中没有引用作出处罚所适用的法条，仅在法院认为部分查得执法局处罚依据为2002年 的《住宅室内装饰装修管理办法》第三十八条第（一）项规定。具体查阅该办法，录得第三十八条规定实为：“住宅室内装饰装修活动有下列行为之一的，由城市房 地产行政主管部门责令改正，并处罚款：（一）将没有防水要求的房间或者阳台改为卫生间、厨房间的，或者拆除连接阳台的砖、混凝土墙体的，对装修人处5百元以上1千元以下的罚款，对装饰装修企业处1千元以上1万元以下的罚款；……”其中并没有处罚内容里关于“恢复原状”的条文表述。

即便参考《水法》第六十五条规定的立法技术[8]，认为在建设行政管理领域“责令改正”的含义当然涵盖“恢复原状”；由于根据2012年1月1日起施行的《行政强制法》第十二条、第十三条的规定，“恢复原状”属于（直接）行政强制执行的方式，必须由法律设定；而《住宅室内装饰装修管理办法》仅为规章性质，无权设定行政强制。故本案例在《行政强制法》实施后即面临可能无法继续参考适用的局面。

尽管本案审理之时（2008年），《行政强制法》尚未生效实施；但当其时，就私权利与公共利益（安全隐患）孰轻孰重、判断标准、政府介入依据等问题上，早已存在关于《物权法》对私人所有权的保护与政府行为边界之间“墙里墙外”的激烈争议，这在《行政强制法草案》从2005年起历经“五审”并向社会征求意见稿中也有所体现[9]。其实，研读本案裁判要旨及案件焦点问题，主要争议在于对条文中“改为卫生间”一词的理解上，案件处理本身并无差错；也不能由此直接得出最高院支持城管“进屋强拆”的结论[10]。但是，这些法律适用方面的争议留存，或多或少都会影响到本案例在审判实践中的进一步指引与参考意义。

（三）案例裁判要旨在案例本身依据事实之外另设规则

以《案例》第3卷第114号《吴江市鑫联旅游用品有限公司诉吴江市劳动和社会保障局劳动、社会保障行政确认案》[11]为例，对于该案例的标题“工伤认定机关有权直接认定劳动关系”的论断，其实最高人民法院行政审判庭在2009年7月20日对湖北省高级人民法院的（2009）行他字第12号《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》中已作出明确解释。[12]如果仅是如此，参照《广东省高级人民法院案例编报工作指引（试行）》规定的案例分类标准，该案例可归入季报“日常案例”一类，其参考指导方面的价值并不突出。

峰 回路转的是裁判要旨里的一段话：“工伤认定部门可以根据具体情况对劳动关系是否存在进行判断，无法判断的再通过仲裁和诉讼程序解决。”笔者查阅了案件查明 事实，并没有找到相关论断的出处。实际上，一审法院在本院认为中恰是认为“吴江市劳动和社会保障局劳动保障监察提供的合同信息清单足以证实双方在发生本案 所涉的事故时存在劳动关系，被告根据该合同信息清单认定劳动者与用人单位存在劳动关系并作出工伤认定决定并无不当。”也就是说，案例中法院认定意见与标题 是相互呼应的；反而是其裁判要旨在案件查明事实之外，“预见性”地设定了就劳动关系是否存在双方有较大争议时工伤认定部门就劳动关系存在与否作出判断的条 件（“具体情况”），并且在没有相关法律依据的情况下径直将条件成就与否的判别权归属于工伤认定部门（“无法判断”显然又是一个新的自由裁量标准）。看似 不经意的一句话，不仅影响到对类似案件的辨析，也让案例的指导功能从摆脱“带有司法解释”性质的审判业务指导规则极度膨胀的司法审判具体化形象化工作的轨 道上又折返了回来。

前 述三个案件本身处理并无原则性错误，但是却反映出当前案例编写中所普遍存在的通病。这些看似形式上的小小瑕疵，对于作为极具权威的“准指导性”案例而言危 害却是无穷的。特别需要注意的是，虽然案例的编写格式会依据载体的不同要求而转换，但是各案例本身的编写标准应当是统一的（即指导性案例的编写标准）。因 此，如不及时正视，就不仅仅是案例参考价值打折扣的问题，难免会影响到指导性案例编写标准制订的科学性与遴选质量，危及案例指导制度的健康长久发展。

 

二、行政审判业务指导方式案例化的瓶颈：不完美的真实

自《公报》开创向社会公开发布案例之先河，“裁判摘要+裁判文书”案例的编写样式至今已深入人心。此后，尽管裁判摘要的形式随着刊登的载体不同而有所不同，[13]其核心内容依然是“从案例中抽象出来的裁判规则。”[14]其表现方式：“可以直接摘录裁判文书中具有指导意义的主要部分，也可以对其进行提炼和概括。”[15]就是说，裁判要旨（摘要）既源自裁判，又要从规则的层面指导裁判；两者间理应是依存关系。这既是指导性案例的指导性所在，也是一个以新类型案件编写的案例能够通过层层筛选、逐级推荐最终成为指导性案例的基础。

造成案例裁判要旨编写与裁判本身脱节的原因是多方面的，一般认为是编写者的认识能力与写作水平问题[16]。但是，话说“旁观者清”。案例发布者对案例在审判实践中扮演的角色与定位不明，导致对下级法院尤其是一审法院在案例编写方面的指导不到位，正是限制案例实际应用及指导作用完全发挥的主要原因。

（一）案例发布者对案例编写的指导思想定位不明确

尽 管《公报》、《案例》公布的典型案例（或称参考性案例）尚不能被称之为“指导性案例”，但其是按照同一标准撰写，并且其在相关适用范围内所发挥的参考、示 范与普及法律的作用是毋庸置疑的。作为司法公开与司法民主的产物，其面向包括法官、行政执法部门以及广大人民群众在内的广泛受众群体[17]。虽然案例本身作为法官审判执行工作应当参照的楷模与成为宣传法治活生生的实例两者并不矛盾[18]。但其功能首先应该是适用法律的示范而不是面对公众作秀，因为它规范的直接对象就是执掌裁判权力的法官。

从 前文环保信息公开的案例中，我们可以看出最高院借审理该案举国关注的时机在宣传保护环境意识，保护当事人诉权，促使行政机关依法行政尤其是环保部门主动履 行环保信息公开职责、推动公益行政诉讼方面的不懈努力。尽管相关“公益诉讼”后续审理情况不得而知，“公益组织”的形象还是借此案大大的火了一把。但是， 如果仅为了突出强调对某方面的宣传效果，刻意强化对某一细节的描述（删减也会有同样的效果[19]）， 则无可避免地会影响到法官对案例的适用范围的判断（案例中传递的仅仅是释放信号，为新司法解释造舆论吹吹风，试探民意还是带有约束性必须执行的指导意 见？）；尤其是诉权、公益诉讼等法律适用领域尚存在很大争议又无明确法律规定的情况下，实际上反而限制了该案例的指导作用；[20]更影响到案例撰写者在报送案例时在解决法律适用难题与吸引眼球之间取舍的考量。

（二）案例编写仍然受到原来“大而全”审判指导思想的羁绊

在业务审判指导方式向案例化转型的今天，“同案同判”的实现，不能再依靠对抽象条文式规则（司法解释或带有司法解释性质的规范性文件）的研读与不断扩充，而是通过对已生效案例中关键事实（含争议焦点[21]）的辨析，确定在办案件是否与其绝大部分相同或基本一致[22]， 从而判断是否属于类似案件从而判断可否参照该案例的裁判规则。由于案例本身也是一个审判经验不断积累的过程，在一个较短的时期内，确实无法体现在条文式规 则在应用上的优势（征集，研讨，拟定，成文，下发执行）。通过对已知指导性案例推荐程序的研读（即使不是行政案例），可以看到最高院对于指导性案例来源中 新类型案件以及多个问题同时出现在同一个案例中从而以一个案例完美体现对某一个法律问题的全面剖析的渴望。[23]因此，不难理解在面对案例遴选制度严酷性尤其是法官身兼一线办案职责，必须对案例编写投入产出及口味迎合等方面有所考虑的情况下，上级法院的想法或多或少会影响到下级法院对于案例编写的思维模式。

但 是，案例来源于审判实践，其特点就在于客观性与有限性；天生就是不完美的。这显然不利于某一类案件的审判指导思路在一个案例中得到“完全”的体现。如果超 出个案事实人为地扩展某份裁判文书所未反映的裁判规则，即使这些扩展是建立在其他案件审判经验或者合理推论基础上的，也会严重影响到该案例的可参照性。虽 然指导性案例的作用在于分析法律与丰富法律，但案例编写毕竟不是论文创作，不可能面面俱到。裁判要旨对关键事实的提炼与抽取仍然必须立足于案件事实的本来 面目。不能做到这一点，案例指导工作难免又会回到审判业务指导规则极度膨胀的老路上来。

同 时，被采用案例中体现出的指导思想“过分超前”，也暴露出我国现行案例报送机制在推荐过程的互动性、遴选标准透明度、案例应用反馈等方面缺乏对案例应用者 与撰写者（法官）应有的考虑与关怀。而对于报送同一案例却未得到采用的相关地区法院而言，难免会挫伤其报送案例的积极性并影响到当地法院在采集其他案例时 选择面及案例内容的考量。这样的思路如果不及时扭转，难免会出现法官不愿写案例，有案例也不愿用的被动局面。

以一个案例中体现出对某一个法律争议问题的全部解决方案“一步到位”来作为案例化制度建设的发展思路是极其危险的。一个有生命力的案例指导制度，不应当忽略以下细节：1、案例的编写须立足于客观审判实践。对案例的遴选也应立足于判决本身内容指导性的体现程度，而非案例裁判要旨的编写水平。2、更需要多个案例从不同角度诠释同一个法律争议问题。3、对多个地区报送的对同一类型的案件的处理意见，不应当在取一后对其他案例简单舍弃。一方面应当解释放弃的原因，另一方面，仍可在一定范围内采用作为核心指导性案例的伴随案例在一定渠道予以公布，这更有利于指导性案例在全国的应用与推行。4、案例工作可以在一定程度上吸纳反向案例（如114号案例中什么情况下可认定为“无法判断”），这有利于法官开拓视野，全面思考对案件的处理原则，真正能够实现“站在巨人的肩膀上”看得更远。

（三）案例编写环节过多降低了对事实的把握力

尽管某些专家坚决地要“取消基层法院行政庭”[24]，但不可否认的是，按照现时我国行政审判的审级制度与受理案件的管辖分工，基层法院行政庭的实际地位无可替代。以笔者所在地区所例，仅2012年该地区各基层法院行政庭受理一审案件数量总和就占该地区两级法院受理一审案件的91.1%。[25]

 

 

 

 

 

 

〈表一〉《中国行政审判案例》第1至4卷案例撰写人员构成情况。

	案例总数	一审程序基层法院	基层法院 撰    写	一审法院经办法官独立或参与撰写	基层法院一审 高院以上撰写
第1卷	39	27	10	8	3
第2卷	41	26	8	5	1
第3卷	40	29	13	6	5
第4卷	40	32	10	9	4
合  计	160	114	41	28	13

最高院2012年公布的第二批指导性案例中2个行政指导性案例，也都是由基层法院一审的。从〈表一〉可见，《案例》发布的案例中对查明事实作出主要贡献的仍是基层法院；二审法院虽称“站得高、望得远”，但在个案事实的把握上毕竟不如一审（最高院公布的第6号指导性案例中是这样描述二审查明事实的：“成都市中级人民法院于2006年9月28日以同样的事实作出（2006）成行终字第228号行政判决”）。其中由基层法院撰写的也达到了不简单的36%。但是，在《案例》发布的经基层法院一审的案例，由基层法院经办法官独立或参与撰写的仅达到25%；由基层法院编写上报的案例中，由经办法官独立或参与撰写的也仅有68%。 反映出现时基层法院行政审判法官对指导性案例的撰写能力与撰写质量（尤其是对裁判要旨与评析部分的内容）仍然相对较为薄弱。其中反映出行政审判人力配置的 弱势与行政审判在三大审判中的尴尬现状也是有一定关联的。即使在发达地区，部分基层法院行政庭由于案件绝对数量较少，尚需要协助其他业务部门办理一定数量 的民事案件，不仅业务不精，也无法实现有效的后续力量储备；而部分欠发达地区基层法院行政庭人员编制与办案数量都成问题的情况下，想保留优秀人才乃至撰写 高质量的案例更无疑于登天之难。

这种情况下，即使审判质量过关，审判整体水平也难免停滞不前。而若出现较好的典型案件，审判人员无瑕写作或者编写水平不够的情况下，由他人作为撰稿人代为撰写，或者上级法院直接撇开基层法院亲自操刀，虽然也有其合理因素，[26]但由于对案件事实掌握不充分，又不愿割舍，在此基础上归纳提炼裁判规则，难免造成两者的脱节甚至无法发现潜在的矛盾冲突。

新 类型案件与疑难杂症一样，其出现既有偶然性也有必然性；但基本都不会按着书本描述的方式发生。因此，案例指导制度首要解决的是案件本身的争议，而不是其他 更高的目标。不能因为要突出某一方面的功能而背离其本身裁判事实，这既是审判基本原则，也必须成为案例编写的基本规范。如果不能摆脱浮躁的心态，认真对待 基础与积累，难免又陷入“欲速则不达”的困境。

 

三、回到原点：从案例指导到案件指导

司法公信力的提升，并不在于所挑出的几个指导性案例本身对法律漏洞的修修补补，而是通过以审判工作要求的标准来规范案例编写所形成的每一个普通法官对于忠实履行审判职责，维护社会公平正义认识的高度一致性。这也是公民信仰法律的根本。

（一）案例指导制度建设的核心价值：从尊重开始

从2010年《最高人民法院关于案例指导工作的规定》施行至今，最高院共公布行政审判指导性案例2个。其中1个案件受理时间在2009年，另1个是在2006年。而从《行政诉讼法》公布的1989年至2009年，全国就受理行政一审案件1525397件。[28]与浩如烟海的案件相比，能够成为指导性案例的案件确实是凤毛麟角。对于一个普通法官而言，即使没有指导性案例，没有先例可遵循的情况下，各种新类型案件、疑难案件还是得立足于实际，继续办理。

而一如最高院行政庭王振宇法官在2011年 全国法院行政审判案例指导编审工作座谈会上提出的关于指导性案例遴选标准的要求，某些新类型案件可能从受理伊始就失去了成为指导性案例的机会。与笔者同事 的一位周法官所办理的公民陈某诉某城管局行政强制的案件，是一宗反映行政机关急于拆违却不愿走漫长的行政程序而借民事争议掩护实施突击强拆的案件。虽然案 件审理涉及到对民间摄录视听证据的认定问题，属于从来没有有受理过的新类型案件，且有一定的指导意义，但由于上述原因不适合作为指导性案例。尽管如此，案 件还是在当地城管系统内引起极大的震动，并促使城管机关就执法程序与规范等问题专门组织进行了研讨与培训。据说城管系统的工作人员以后见到周法官都是毕恭 毕敬的。这是因为，在某一个地区一个行政审判方面先例的确定，首先约束的就是作为被告的当地行政机关。这也是三大审判中其他两种类型的指导性案例始终无法 达到的。因此，正确认识与承认各级法院就某一类案件判决在相应层次的先例地位，案例指导制度才不致于出现真空。

笔者认为，中国司法审判的案例化指导发展方向，不能再仅仅停留在强调最高院的权威性上，更应当考虑到各级法院尤其是下级法院在案例工作中的应有作用而不是一下子全盘“清零”。首先应当确立起各级法院的同类判决约束本院及下级法院的“尊重先例”的原则。[29]避免各级法院上报案例时为刻意迎合再弄出各种“无中生有”的笑话；真正树立起各级法院应有的司法权威。

（二）案例指导制度建设的基础：以人为本

案件的裁判凝结了办案法官的智慧。同类型案件审理经验的长期积累，是指导性案例的重要来源，更是基层法院面对疑难与新类型案件的底气和信心；是上级法院修订规范、指导工作的基础，也是最高人民法院开展案例指导工作的沃土和后盾。[30]基层法院的行政审判法官，是法院行政审判力量的基本载体，作为指导性案例的主要提供者，也是案例指导的主要对象。与其在突击写作上大量投入，不如将有限的资 源持续投放到对基层法院行政审判法官办案培训与保障工作上面。最高院行政庭几次到地方调研及指导案例编写工作，其思路逐渐从指导编写转移到对办案的程序性 要求上，正是这种认识的体现。

1、 法院审判资源向行政审判适度倾斜，防止行政审判的边缘化。站在保障依法治国的高度重新认识行政审判的意义所在，不能再以简单的收案、结案数字衡量行政审判 与民事、刑事审判的价值高低。即使受理行政案件数量较少，也应当保障行政庭至少配齐一个三人合议庭的配置，并且保证有梯次的人才储备，防止因人员调动等原 因出现断层。尽量减少行政庭法官办理其他类型案件的指标要求，以保障行政审判的专业化与对行政机关监督的持续性。行政庭法官因带病办理民事案件受到赞扬的 报道还是不要再出现的为好。基层法官队伍的稳定与壮大，是案例编写质量的保证，也是上级法院真正发挥指导作用的基础。

2、 加强对基层法院法官编写案例的培训工作。考虑到现时各大学本科及研究生法学课程的设制，依然缺少对文字与写作方面的针对性教学（注意：目前文书写作的课程 着重点仍在于格式，而课时的安排则不可能涉及更深入的文字要求）。因此，案例编写的培训工作，首先是对阅读与写作方面的要求。其次，案例具有指导性的前 提，正是在于法官对争议案件处理的正确示范。因此，对案例编写的要求，说到底仍是从每一件案件全面贯彻审判公开、严把程序关、查清事实、适用法律正确、论 理透彻得当、处理公平尺度统一等方面规范案件审理要求的具体化。持之以恒的培训与推广，法官才能在办理新类型及疑难案件时树立统一裁判尺度的意识与形成查 找先例方面的实际需求。基层法院的行政审判法官司法能力提高，有了高质量的裁判文书[31]，对指导性案例的报送才能有如高山流水，源源不断。

3、审判业务指导工作应当体现行政审判规律的内在要求。行政审判的核心价值在于监督行政机关依法行政，维护民生。简而言之，就是确保行政机关不该做的不做，该做的也要做。提防“乱作为”，更要防范“不作为”。 一个“人人自危”或者“私刑泛滥”的社会同样都是不可接受的。因此，上级法院的审判业务指导工作，也应当着重于传递衡平司法理念，跳出“弱势群体（优先） 保护”或者“重拳治乱”的“头痛医头、脚痛医脚”，漏洞越补越多的单向思维模式。建立科学的指导思想，对新类型案件的裁判才能符合法律的原则精神，从而体 现出其所具有的指导意义。

（三）逐步建立科学的案例征集机制

一个案例能否成为指导性案例，并不在于其是否真正为全国首宗新类型案件或者有多大的社会影响，而在于其能否按照现时的案例征集编报机制经过层层筛选走到最后。

而按现时的单向性层报的案例编报机制，如果把指导性案例的采集看作一种自下而上的供给，作为供方的案例撰写者与需方的最高院之间缺乏直接有效的联络与沟通，在层层上报过程中无法有效处理案例具体内容的失真与存疑[32]。反之，如果把指导性案例的公布看作一种自上而下的供需，作为供方的最高院与作为需方的行政审判法官之间也缺乏必要的互动与反馈，作为供方无法有效回应下级法院对案例指导内容的真正需求[33]； 而各地法院之间关于案例的报送标准、范围内容及应用效果等就更缺乏有效的沟通与联系。这些问题的存在，容易引起对案例编写规范的争议，导致下级法院尤其是 作为案例撰写者的法官对于案例编写标准理解的异化，造成大量无效的资源投入浪费，或多或少损害了指导性案例发挥其作为重要审判工具的应有作用。只有建立科 学透明的案例征集机制，才能实现案例指导制度的良性持久发展。

1、 案例编报机制应当体现双向互动的要求。改变一般报刊杂志“用了才通知，不用就石沉大海”的投稿规则。对于报送案例不获采用的原因，完全不回应不妥，全部回 应又不现实，应当以合适的方式作出回复。如笔者撰写的诉注册会计师协会行业惩戒决定案（驳回起诉）虽然没有得到采用，但是最高院行政庭阎巍法官在对采编人 员编发的培训教材中解释了不能采用的原因在于最高院准备将此类准行政行为纳入受案范围。对此笔者并没有觉得憋屈，反而感到付出的劳动得到了应有的尊重，是 十分信服的。适当的回应，有利于提高对案例编写标准的正确理解，同时避免相关法院在以后报送案例时出现同类的问题。

2、案例采集工作前移到立案阶段。[34]指 导性案例的示范性与引导性，不仅仅在于裁判结果处理正确。除了对已生效案件的筛选，现时法院对一些疑难案件、新类型案件的初次受理、审理及文书写作，既是 该法院行政审判力量综合实力的展示，也是对公民普及法律的最好课堂，对本区域内的行政执法机关具有一定的约束力。这些发生在当前的案件，本身就是指导性案 例的绝佳素材。对此类案件，立案庭发现后及时向行政庭提示，行政庭认为符合指导性案例工作要求的，严格按照指导性案例的要求与标准进行审理及制作裁判文 书。即使未被选为指导性案例，也能有力地树立当地法院行政审判的公信与权威。最高院在案例指导工作中也特别强调对好“案苗”的发现与培育[35]，从立案、审理到裁判要做细。这与我们为提高案件质量所推行的办案“精品意识”在目标上其实是一致的。更重要的是，避免在案件审理完毕后才发现因考虑不周全而出现的审判逻辑上的硬伤。在裁判事实之外，无论用多么美妙的语言来搭救显然也是无济于事的。

3、 建立有效的案例征集应用反馈机制。应当在最高院主持下建立各地法院关于案例征集与应用反馈的长效沟通机制。通过多种形式（包括网络文字会议）定期交流，方 便各地法院了解各地的行政案件审判动态、新类型案件处理情况、最高院对于某类争议需要统一裁判尺度的动向以及已公布案例的应用情况。以避免各地法院同时就 同一类案件的重复报送，提早预警各地法院就同一类案件的协调处理原则；同时通过公开透明的约稿竞争与遴选机制，真正将各地法院纳入到案例编写标准的制订主 体当中，吸收合理意见，增强各地法院报送新类型案例的积极性，共同促近案例编写与指导工作的前进与发展。

 

结语：案例指导制度作为新生事物，其发展不可能一蹴而就，更不会一路顺风；但也不能因为一点点挫折就浅尝辄止停步不前。一审行政审判法官的挑剔与找茬，恰恰是案例指导制度旺盛生命力的源泉，也是摆脱中国式案例编写困境的最好出路。