越秀法院关于房产登记案件情况分析

钟涛、袁丽思[1][1]

 

 

一、房产登记案件基本情况

房产属于公民、法人、其他组织的具有重大价值的财产， 2007年《物权法》施行，除确定我国实行不动产的统一登记制度外，还首次对不动产登记机构的设立、登记机构的法定职责、登记错误的责任等敏感话题一一作出规定，以致房产登记案件一度成为行政诉讼的热点区域。

越 秀法院由于地处省会城市广州的中心城区，又是广州市不动产登记机构（广州市国土资源和房屋管理局）所在地的管辖法院，故受理的行政一审案件中涉及房产登记 案件的绝对数量一直较多，且占行政一审案件的比重也较大。（见表一）所受理的房产登记行政一审案件如公共分摊面积登记、小区车位转让登记、房产登记的政府 信息公开、“真实”权利人异议登记案件等，不少都是《物权法》实施后广州地区乃至全国较早受理的新类型行政诉讼案件。

 

年份	广州两级法院受理 行政一审案件（件）	越秀法院受理 行政一审案件（件）	越秀法院受理以广州市国土资源和房屋管理局为被告的行政一审案件（件）	越秀法院受理的 房产登记一审案件（件）
2007	2166	483	235	202
2008	2062	468	204	147
2009	1921	492	225	157
2010	2017	480	200	153
2011年1至10月	2203	428	164	124
合计	10369	2351	1028	783

表一：房产登记一审案件统计表

虽然《物权法》对不动产登记作出了有别以往的规定，但由于缺乏具体的实施细则，登记程序不甚规范，不动产登记机构有不少案件因登记行为被法院确认违法而败诉乃至承担巨额赔偿责任。2007年1月至2011年10月，越秀法院一审审结房产登记案件714件，其中不动产登记机构败诉102件，占总结案数的14.29%。（见图一）

 

图一：房产登记一审案件中不动产登记机构败诉比例图

为保护公民合法权益，促使登记机构依法行政，2010年 最高法院专门制定《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》，同一时期我市登记机构亦针对法院分析以往案件败诉原因的基础上在制度建设、人员培 训、硬件配备等方面作出相应的调整改进。此后，本院房产登记案件受理数量略有所下降（见图二），但由于不动产登记机构败诉后须承担的赔偿责任较其他行政案 件为重、影响较大，故不少房产登记案件的审理仍然受到社会广泛关注。

 

图二：2007至2010年房产登记案件受理数走势图

二、不动产登记机构败诉原因分析

2007年1月至2011年10月，越秀法院一审审结房产登记案件714件，其中不动产登记机构败诉102件，占总结案数的14.29%。分析登记机构败诉的原因，事实不清仍然是导致败诉的主要因素。

（见表二）

年份	越秀法院受理的房产登记一审案件（件）	一审败诉案件（件）	事实不清（件）	适用法律错误（件）
2007	202	21	21
2008	147	46	46
2009	157	11	5	6
2010	153	19	19
2011年 1至10月	124	5	5
合计	783	102	96	6

 

 

表二：不动产登记机构败诉原因统计表

（一）房产登记程序的具体环节不明确

造成事实不清的原因是多方面的，从登记程序的角度而言，由于《物权法》对登记的种类、登记申请人须提交的材料内容、登记机构的审查程序等均一笔带过没有明确规定；2008年 建设部发布的《房屋登记办法》，仍然只有原则性的规定，登记的程序及具体要求仍然主要依据房管部门自行制订的相关规范性文件。如果房管部门在制订规范时考 虑不周全，或者为追求高效办证而忽略一些必要的审查环节，往往导致对事实的错误认定。如卢某诉市房管局撤销房地产权证一案，虽然现行法律法规对撤销房地产 权证的审查程序没有具体要求，但房管部门在未通知权利人申辩的情况下径直依照某次会议纪要的内容作出决定将原告的房地产权证予以撤销，该决定被法院以事实 不清为由予以撤销。

（二）对房产登记的审查强度与标准理解不准确

当 事人提供虚假材料未被登记机构核查发现是登记机构败诉的另一主要原因。虽然《物权法》第十二条规定了不动产登记机构应当履行的职责，但作为登记机构，房管 部门无法也无权参与到基础民事行为当中，而且实质与全面的审查既增加成本、耗费时间，也会加重在赔偿方面的责任；故房管部门理解其在登记审查中的职责仅限 于对申请材料的简单鉴别，即“有”还是“没有”的区别，对材料的真实性还是应当由申请人负责。

而 法院认为，不动产登记机构对申请登记的房地产具有依法审查和确认房地产权属的职权和职责，尤其是登记行为涉及到对重大价值财产的处分，因此登记机构在审查 中应当具有高于一般人的注意义务。如邱某诉市房管局赔偿一案中，法院认为被告没有核实申请人递交的所谓“公证书”的真实性，未尽到应尽的审查义务，判决确 认被告的登记行为违法并向原告赔偿损失。

（三）不动产登记簿设立及管理不规范

不 动产登记簿的设立及管理对信息化建设背景下的不动产信息共享提出了新的要求。信息的录入及利用程序不规范或者部门之间存在信息使用障碍，都会导致登记机构 不能及时发现同一房产上的其他登记情况而作出错误的判断。如姜某诉市房管局赔偿一案中，市房管局已为姜某办理预告登记，但在办证时竟然未能在系统及档案中 查到已办预告登记的情况，将房产登记到开发商名下，开发商随即将房产进行了抵押，从而造成当事人损失。

三、基层法院审理房产登记案件面临的困难

（一）审理期限过短

按 照行政诉讼法的规定，基层法院审理行政一审案件的审限为三个月，如需延期则必须直接向省法院申请。近年来省法院由于“排头兵”指标的因素基本不同意基层法 院提出的延期申请。这使得原本在不考虑案件事实及法律适用争议复杂性的情况下勉强够用的审限对于房产登记诉讼来说更显得捉襟见肘。

由于房产登记诉讼的特殊性，起诉者往往不是房产登记的行政相对人，而多数系自认为房产登记行为侵犯其合法权益的利害关系人，故尚需在审判程序中追加第三人（登记的相对人）参加诉讼。此外，由于广州的特殊地理位置，房产登记权利人中外籍以及港澳台人士占有一定比例。在本院2007年1月至2011年10月受理的783件房产登记案件中，涉及第三人的有449件；立案后审理阶段才由当事人申请或法院依职权追加第三人的有223件，其中涉及外籍以及港澳台人士的就有74件。除去送达及当事人的答辩举证期间，往往开庭后就面临审限即将到期的困境，不利于查清事实和开展行政协调和解工作。

（二）裁判标准不明确

房 产登记案件的审理，不仅在于个案中保护公民的合法权益，更在于保护财产流转秩序的示范性。本院审理郭某诉市房管局登记一案中，认为须保护房产登记中未具名 的夫妻一方（主要是女方）的合法权益，为此撤销了房管部门为其夫办理的房产交易登记。二审则认为根据物权公示原则，应以显名权利人作为判断是否享有所有权 的依据，撤销了本院一审判决。而在此后的一同类案件中，上级法院又以须保护夫妻一方（主要是女方）的合法权益为由，撤销了本院根据物权公示原则作出的一审 判决。以保护夫妻一方（主要是女方）的合法权益对抗物权公示原则，这既增加了不动产登记机构的工作量，又容易为不诚信签约方利用作为悔约的工具，民事争议 中不诚信一方无法通过令合同无效或对方违约等手段实现悔约的目的，反而可以通过行政诉讼实现，并向行政机关转嫁其违约的损失，导致登记部门承担不必要的赔 偿责任。考虑到此意见涉及面太广，目前意见暂时只适用于房改房。^[2][2]

（三）新司法解释实施后房产登记案件的新难题

2010年最高法院发布的《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）对正确审理房屋登记案件起到积极作用，但此《规定》主要针对程序方面的问题，而在实体方面则欠缺具体规定。

1、提起诉讼的利害关系人范围界定过于宽泛

即使是程序方面，《规定》对于提起房产登记诉讼的主体资格规定过于抽象，且行政诉讼成本极低，当事人滥诉的情况并没有得到很好的遏制。在2007年1月至2011年10月本院受理的783件房产登记案件中，有148件经审理驳回原告的起诉，其中有67件的理由是原告与该被诉房产登记没有法律上的利害关系。另外，最高法院没有确定第三人（往往是登记权利人）举证的效力，如果被告没有及时或完全举证，则会导致第三人的权利遭受损害。

2、民行交叉案件程序处置仍然不明确

登记行为涉及基础行为、当事人申请登记的行为及登记机构审查予以登记的行为三类。^[3][3]在2007年1月至2011年10月本院受理的783件房产登记案件中，有73件系在行政诉讼之前、同期或之后提起过民事诉讼或仲裁。部分行政诉讼属滥用诉权，表现为：民事诉讼前提起行政诉讼，为搜集证据之用；民事诉讼中提起行政诉讼，借行政诉讼拖延民事诉讼的审理；民事诉讼之后提起行政诉讼，借行政诉讼翻案。

虽然《规定》第八条规定了实际上的“先民后行”原则^[4][4]，但对于在行政诉讼中提出相关民事诉讼的期限，拒不提起相关民事诉讼的法律后果则没有明确。况且，民事诉讼与行政诉讼之间并非绝对的对应关系，在房产登记并非完全依赖于民事认定的环节如何认定两者关系，没有明确的规定。

3、赔偿标准过于原则操作性不强

在2007年1月至2011年10月本院受理的783件房产登记诉讼中，有5件同时提出赔偿请求，其中1件得到法院支持。

《规 定》第十二条规定，申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担 相应的赔偿责任。这仅规定根据过错程度及所起作用来确定承担相应的责任。然而，对于承担责任的具体比例份额没有明确，导致在实践中存在巨大争议。现时对于 申请人造假、登记机构因过失没有发现的，有连带说与全赔说，比例分担说与完全不赔说。由于房屋登记损害赔偿关系重大，一边是权利人可能居无定所，一边是行 政机关登记经办人员面临渎职追究刑事责任，对此问题，希望上级法院尽快予以明确。

四、相关建议

（一）完善不动产登记程序的立法工作。明确登记机构的职责（如实质审查还是程序审查），登记的种类，登记的程序，申请人身份的确定，申请登记的材料要求，申请人对材料真实性的担保责任等。

（二） 不动产登记机构应加强制度建设，着力于事前防范与自行纠错。结合反面教材及败诉案例加强业务人员的职业和道德培训，提高防范意识，做好相关证件的鉴别工 作，注重办证信息的采集，降低赔偿风险。建立与公安的联动系统，防范和打击以虚假材料办理房屋登记的行为。并进一步健全登记自查启动机制，加强对审查环节 的监督，尽量提前发现问题并处理，减少当事人讼累，维护行政机关执法权威。

（三） 尽快明确房产登记的民行界限及房屋登记损害赔偿标准。按照现有法院司法职能的划分标准，在行政审判庭与民事审判庭之间尽快确定区分民事行为与登记行为的界 限、确定争议审查方式的权限以及审查结果的约束力，既起到房产登记行政诉讼对登记机构的监督作用，又不至于干预当事人的民事权利。同时，明确登记机构的登 记行为造成当事人损害时，不同过错程度所应承担的赔偿责任，以统一裁判标准。

（四）加强指导性案例制度的建设，完善新类型案件的首案报告制度，对新类型案件的处理应当进行论证并统一处理原则。