广州远大置业有限公司、广铝集团有限公司诉广州市国土资源和房屋管理局追缴土地使用权出让合同违约金行政决定纠纷案

 

关键词  行政协议 追缴违约金 先履行抗辩诉讼时效

裁判要点

1、相对人违反与行政机关签订的行政协议，行政机关可以依法定职权责令相对人承担违约责任。

2、行政机关依职权启动的行政程序中，相对人仍可行使基于行政协议的合同履行抗辩，但应具备相应的事实依据并符合法律规定。

3、行政机关追究相对方违反行政协议责任的行政行为应当同时符合行政与民事法律规范。追缴土地使用权出让合同逾期付款违约金的行政行为应遵循诉讼时效的规定。

相关法条

《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条，《广东省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第二条，《中华人民共和国合同法》第六十七条，《中华人民共和国民法通则》第一百三十五条。

案例索引

一审：广州市越秀区人民法院（2014)穗越法行初字第745号（2015年1月26日）。

二审：广州市中级人民法院（2015) 穗中法行终字第695号（2016年1月6日）。

基本案情

原告广州远大置业有限公司、广铝集团有限公司共同诉称，一、被告以《行政决定书》的形式强制收取依据民事合同而产生的违约金于法无据，属不当行政行为。二、原告逾期支付土地出让金是依据《中华人民共和国合同法》行使先履行抗辩权，该行为不构成违约。被告签订《出让合同》后有责任交付符合出让时的规划条件（即两原告在出让土地上分别各建一栋塔楼）的土地。但被告在《出让合同》签署后变更规划条件致使原告无法使用所购土地，无法实现合同目的；作为后履行一方的原告，有权暂缓履行缴纳土地出让金的义务，根本不构成违约。三、退一步讲，即使两原告应当缴纳“违约金”，2011年12月1日至2012年8月28日期间的“违约金”也超过了诉讼时效，且每日1‰的“违约金”约定过高，应当调低至银行同期贷款利率。为此，请求法院判决：1、依法撤销被告作出的穗国房法字[2014]25号行政决定书；2、被告承担本案所有诉讼费用。

被告广州市国土资源和房屋管理局辩称，一、我局作为土地主管部门，有权以行政程序追缴违约金。实践中，其他各省市对于欠缴土地出让金的行为,系以行政程序追收的。二、原告竞拍该地块以及签订《出让合同》时，已知悉并接受规划条件现状的，故不享有先履行抗辩权。2012年8月1日双方签署了《交地确认书》，证明我局已按《出让合同》要求履行了相应义务，且得到原告的确认。无论从挂牌公告，还是签订的出让合同，我局均以穗规函[2011]5927号文作为涉案地块规划条件，我局并无在挂牌或出让合同中承诺该地块规划条件必须包含两个塔楼。因此我局并不存在违约。三、我局请求原告缴交违约金的行为不应受到诉讼时效的限制。根据《最高人民法院公报》2008年第2期公布的“泛华工程有限公司西南公司与中国人寿保险［集团］公司商品房预售合同纠纷案”指导性判例确立的裁判规则，按日累计的违约金属于一个整体的合同权利，其性质为无履行期限的债权。

法院查明：2011年9月，被告发出国有土地使用权挂牌出让公告，出让海珠区琶洲AH040139号地块等。两原告参与竞买并成交后，于2011年11月1日与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，其中以广州市规划局2011年8月12日作出的穗规函[2011]5927号《关于申请建设用地规划条件的复函》（下称穗规函[2011]5927号《复函》）作为出让宗地规划条件。2012年8月两原告签署《交地确认书》。因两原告未能依约支付出让金至2013年2月1日才将出让金全部付清，被告于2014年6月26日发出催告函要求两原告限期缴交逾期支付出让金的违约金。两原告未按催告函缴款，被告遂于2014年8月27日作出穗国房法字[2014]25号行政决定书，责令两原告缴交国有土地出让金违约金人民币221113360元。

 

裁判结果

广州市越秀区人民法院经审判委员会讨论，于2015年1月26日作出（2014)穗越法行初字第745号行政判决：驳回原告广州远大置业有限公司、广铝集团有限公司的诉讼请求。受理费50元由两原告负担。两原告不服提起上诉。广州市中级人民法院经审理，在该院审判委员会讨论后于2016年1月6日作出（2015) 穗中法行终字第695号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。

 

裁判理由

广州市中级人民法院生效裁判认为，一、关于被上诉人作出被诉行政决定的职权问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条第一款等的规定，被上诉人作为土地使用权出让的主管部门具有对土地使用权出让进行监督管理的职权，有权对上诉人未按时缴纳土地出让金的行为作出行政决定追缴违约金。二、关于上诉人认为被上诉人未告知涉案地块规划变更情况，其暂缓缴纳土地出让金履行抗辩权是否成立的问题。根据出让合同附件穗规函[2011]5927号《复函》及两上诉人签订的《琶洲A区总部企业项目合作协议》，证实上诉人在签订出让合同时已知涉案土地的规划条件变更并正在申请市政府审批。上诉人如对相关规划条件的变更会否影响开发计划有疑义，应在签订合同前向被上诉人或规划部门了解，其在签订合同后再以此为由迟延支付出让金则违反合同约定。上诉人为证明被上诉人未及时完整充分披露规划变更信息导致其不能按原勾地计划使用涉案地块，二审时提交了广州市规划局2011年2月21日作出的穗规函[2011]1046号《关于申请确认建设用地规划条件的复函》及其附件，而本案出让合同所附的规划条件对用地的主要规划指标均作出规定。上诉人如认为涉案土地规划条件变更可能影响开发计划，应在签订合同前咨询相关部门或不签订出让合同。上诉人称其以暂缓缴纳土地出让金履行抗辩权不符合《中华人民共和国合同法》相关规定，理由不成立。三、关于被诉行政决定是否违反诉讼时效及违约金是否过高的问题。两上诉人违反合同约定迟延支付出让金，应当依约支付逾期付款的违约金。两上诉人于2013年2月1日付清全部出让金，被上诉人随即发出催告函并作出被诉行政决定，并未违反诉讼时效的规定。双方签订的合同中对违约金计算标准有明确约定，该约定未违反法律法规的强制性规定，被上诉人按照两上诉人的违约情况计收违约金并无不妥，两上诉人认为违约金过高的理由不成立。

 

案例注解

虽然2014年《中华人民共和国行政诉讼法》修改后第十二条规定受案范围中增加了“行政协议”的规定，但由于采取了列举式的概括方式，对于没有涵盖在内的相关案件应如何适用法律规定依然存在较大争议。这在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中（对行政机关不当行使合同权利限定于单方变更、解除协议等方面）也没有得到全面的解决（抗辩权的行使如何转化为诉权）。本案的审理，结合行政机关要求相对人履行行政协议的行为（行政机关的合同权利）的双重法律属性归纳出审理此类案件的一般原则，对同类案件的审理具有指导意义。

1、按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定，对土地使用权等重大国有资源的利用，土地管理部门可以按照平等、自愿、有偿（价高者得）的原则与相对人签订合同，通过合同的方式较为公平的实现土地利用方面的行政管理目的。而对相对人违反行政协议需要承担违约责任的，行政机关除通过民事途径（仲裁或民事诉讼）向违约方主张外，行政与民事法律规范均无排除行政机关原有行政职权在行政协议履行中的适用，认可行政机关通过行政程序作出行政决定要求相对人承担给付的违约责任，既有助于提高行政效率，也并未由此损害相对人的合法权益。相对人就行政机关追缴违约金作出行政决定提起行政诉讼的，在案由归类上也应归入行政协议类，以便对相关案件的统计能够体现行政协议争议的真实案件情况，保证司法统计数据真实可靠及确定适用的法规。

2、相对人就行政机关追缴违约金作出行政决定提起行政诉讼的，对该行政决定的合法性审查应当包括行使行政职权的行政法律规范与签订行政协议所遵循的民事法律规范。从合同优先的角度，在行政协议有效的前提下，行政协议的约定及其所遵循的不违反行政法强制性规定的民事法律规范应当优先适用。即使存在约定与法定不符的，也应当区分情况对待。有利于国有资产增值保值的约定，应当认定为有效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十四条中对于行政机关行政行为的合法性审查内容，结合上述司法解释第十五条的判决方式，仍主要集中在对行政机关怠于履行义务（或不恰当履行义务）以及行使形成权的领域，未包括本案中行政机关自主行为（自力救济）的情形，法律上存在漏洞。本案的审理则有助于修补上述漏洞。

3、行政优益权的行使不得违背公平原则。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定的精神，在行政诉讼中对诉辩双方关于诉讼时效规定的适用，也应符合对等原则。

 

 

第一审法院合议庭成员：钟  涛、冯金爱、李月桂

第二审法院合议庭成员：朱  琳、肖晓丽、姚  伟伟

                                                                  编写人  广州市越秀区人民法院  钟  涛