法学探讨
您当前的位置:首页>>法院文化>>法学探讨

行政非诉执行中裁执分离模式的证成与完善——基于对传统行政控权理论的反思

发布时间: 2021-10-29 10:45      信息来源:      阅读次数: 1276

一、现实困境:两种模式下的行政非诉“执行难”

 行政非诉执行是行政强制执行的一种重要方式,是指行政相对人对行政机关作出的行政行为在法定期限内既不提起诉讼又不履行的,对该行政行为依法予以强制执行。在传统行政控权理论的指导下,我国建立了“双轨制”的基本模式,同时尝试在部分省份开展“裁执分离”模式的探索,以期解决行政非诉执行难的问题。但上述两种模式在实践中都遭遇了现实困难。

(一)双轨制模式下的执行困难与冲突

“双轨制”模式采用了传统行政控权理论,通过限制行政权的职权范围实现控制行政权的目的,将行政强制执行权划入司法权范畴,确立了以申请法院强制执行为主、行政机关自行执行为辅的“双轨制”行政非诉执行模式。只有法律明确授权的部分有强制执行权的行政机关如税务机关、海关、金融、公安等才能自行强制执行其职权范围内的事项。双轨制模式下的行政非诉执行面临着执行成本高、效果差、权责不清等现实困境。

1.集中管辖背景下执行成本大大提高

申请法院强制执行的行政行为虽然准执率居高,但是进入强制执行实施阶段司法执行力量往往显得力不从心。尤其在行政案件集中管辖、跨区域管辖的大趋势下,行政非诉执行案件出现先由行政法院审查,后由基层人民法院强制执行的现象。以探索进行行政案件跨区域集中管辖但并未尝试探索裁执分离模式的广州市为例2019年广州铁路运输第一法院受理的“行审”案件数为2853件,其中裁定准予强制执行的案件有2703件,相应的广州市各基层法院受理的“行政非诉执行”案件数量为1336件,超过半数行审案件需要由基层法院实施强制执行。在这种执行模式下审查法院与执行法院之间的程序衔接成为难题。同时针对同一行政行为的强制执行需要在两个不同的法院走两次不同的程序,执行程序比较繁琐,大大提高了执行的时间、人力、物力成本,与高效便民的司法执行和行政执法理念相冲突。

2.涉民生领域执行效果不佳

行政非诉强制执行的领域的执行效果不佳常常以执行冲突的形式体现,尤其在土地征收、强制拆迁等涉民生领域,一旦出现行政相对人采用对抗方式阻碍行政强制执行,在复杂的社会环境影响和舆论压力下,法院作为司法机关很难从行政管理角度为解决与被执行人之间的冲突提供解决方案,因此执行者往往束手无策,执行力度弱化,甚至出现向相对人妥协的情况。近期在G市炒的沸沸扬扬的“HZ之眼”钉子户事件就突出体现了由于在拆迁赔偿方案上没有达成一致,强制拆迁执行不到位,最终不得不放弃对个别拆迁对象的强制拆迁方案,转而通过建筑设计的方式绕开未拆迁对象,形成桥中房的有趣现象,还引发市民的“打卡围观”。行政强制执行的不到位,一方面对政府行政行为的公信力造成负面影响,另一方面也导致城市发展成本提高和公共资源浪费的矛盾。

3.行政权与司法权权责不清

双轨制模式下作出行政行为的行政机关不负责强制执行,对相应的执行结果不承担责任,缺乏对执法行为结果负责与追责的机制,使得行政机关怠于追求行政行为作出并执行后所达到的社会治理效果和法治成效。行政机关与司法机关相互推托责任,怠于履行执行职责,进而影响执行效率。由司法机关履行行政执行职能,结果必然导致行政机关本身缺乏足够的职权,动力不足,行政权的行使软弱无力;部分行政机关因为过分依赖司法机关的执行,会怠于履行日常性行政管理职责,不能及时将问题解决在萌芽状态,不利于行政管理目标的实现。 

(二)裁执分离模式的探索成效有限

2011年由于大量的土地征收和拆迁补偿行政非诉执行案件的出现,上述行政非诉执行案件中的现实冲突问题集中爆发,甚至出现个别极端的恶性事件。基于对双轨制模式和传统控权理论的反思,最高人民法院发布《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》,积极探索行政非诉执行领域“裁执分离”模式。

 

1.裁执分离模式在部分省份的探索初见成效

浙江省、江苏省、河北省等多地积极响应最高人民法院的通知要求,由政府和法院联合发布就依法推进行政执行案件裁执分离的实施意见,探索裁执分离模式具体实施的方式,并初步取得一定的成效。

 

1:各省份法院行审准予执行案件中指定行政机关实施与司法执行占比柱状图

 

由图1的柱状图可以明显的看出两个数据之间呈现出负相关关系,可见在推行裁执分离模式省份的司法实践中,绝大多数的行政非诉执行案件可以在“行审”案件阶段通过指定行政机关强制执行予以解决,司法执行的案件大幅度降低,在很大程度上缓解了司法资源。

2.囿于传统理论的限制裁执分离模式难以全面铺开

从各省发布的实施细则中关于裁执分离模式适用范围来看,普遍适用范围都限制在涉及不动产领域的行政行为的执行,主要有责令限期拆除违法建筑物、责令限期改正或者治理、恢复原状、没收地上建筑物责令限期改正或者治理等申请强制执行内容。部分地方尝试在环境保护领域适用裁执分离模式,例如2018年福建宁德的一起涉及围海养殖、破坏局部海洋生态系统的海事行政非诉执行案,厦门海事法院通过统筹司法和行政资源,实施裁执分离,有效破解了恢复海域原态难的痛点,提升了海洋环境保护法治化水平。但是,上述环保领域的裁执分离模式的探索仅仅是实践层面上的探索。

此外,在集中进行裁执分离的不动产行政强制执行范畴内,各领域的实施效果也存在着巨大差异。以浙江省舟山市为例,虽然舟山市裁执分离案件类型较为集中,但各领域实施效果差别较大,在房屋拆迁、殡葬等领域应为有最高院司法解释的明确规定,实施效果较好,但是经法院审查后裁定由国土资源部门组织实施的土地违法案件由于法律没有明确授权,实际并未得到执行,实施效果不佳。

由于传统行政控权理论中限制行政机关执行权,限缩行政机关职能的观念深入人心,加上当前法律并没有明确授权相应的行政机关强制执行权,即便法院出台有关裁执分离的相关规定,部分行政机关对独立行使行政强制执行权依然采取消极、否定态度,不敢大胆地实施强制执行权,以法院系统为主导的裁执分离模式很难在实践中全面铺开与深入开展。

二、 理论反思:行政非诉执行难现实困境的成因分析

行政非诉执行领域“执行难”困境,一定程度上反映了支撑该执行制度建设的理论存在的不足,在法治政府和服务型政府建设、审判权和执行权改革的大背景下,传统行政控权理论已不再能够全面满足实践发展需求。因此,有必要通过对行政传统控权理论的反思,寻找诱发实践困难的理论根源,从而为解决执行难问题提供方向指引。

(一)传统控权理论的局限导致行政权的权能缺失

行政控权理论在西方欧美国家较早的确立并发展,成为社会政治制度设计的重要理论指导,起源于法国的“三权分立”思想其根本的出发点就是通过立法权、行政权、司法权的权力划分来实现彼此的制衡,避免任何一种权力被滥用。而英国则提出了行政控权理论经典的“红灯理论”,把行政法看作是控制权力、保护个人权利和自由的法,反映了在国家制度及行政法理论发展初期对行政权力的不信任与权力滥用的担忧。

但是,随着社会的发展和行政机关执法水平的不断提高,公民权利的实现与保障越来越依赖于行政机关职能的充分行使,行政机关所提供的社会服务渗透到社会生活的方方面面,行政机关的自由裁量和职能范围不可避免地呈现出扩张趋势,机械地限制行政机关的职能范围与不断提高的行政机关执法能力和执法水平客观现实不相符,也与法治政府建设的大趋势相背离。此外,传统行政控权理论将行政强制执行权排除在行政权权能之外,使得行政权权能失去其完整性,无法充分发挥其社会服务和管理职能。

(二)以司法权直接实施行政强制执行的控权成本过大

双轨制模式下司法机关兼具行政非诉执行裁决权和执行实施权,这是在行政法的制度建设刚起步,对行政强制执行权的属性、司法权与行政权的权能划分讨论尚不深入背景下的选择,具有一定的正当性和合理性。但是,随着实践的探索和发展,该制度存在的问题日渐暴露。为了实现对行政权的控制,直接将行政权的部分职能划分到司法权的方法,极大地加重了司法机关的负担,同时以牺牲行政非诉执行效率为代价。行政非诉执行案件有着很高的专业性和操作性,同时具有较大的社会影响力。但是,由于法院执行人员并不是处理行政事务及与相对人关系的专业人员,对如何协调与平衡行政相对人利益、实现强制执行的公平性并符合比例原则等问题都难以做到专业化处理。因而在实际执行中容易出现执行效率低下、执行周期长、执行方式较为粗暴等问题。此外,司法机关本身的司法资源相对有限,大量的刑事、民事案件的强制执行早已让其应接不暇,加上行政非诉执行案件数量基数大且逐年攀升,使原本压力巨大法院司法执行雪上加霜。因此,当前我国行政非诉执行领域的执行效率持续低下的情况日趋严峻,行政非诉执行制度运行成本过高,制度设计成本和资源投入成本与执行效果的产出严重不成比例,不符合法经济学的效率原则。

(三)行政相对人救济途径的缺位造成地位悬殊

在双轨制模式下,司法机关既是裁判者又是执行者,其执行实施行为本身似乎被直接赋予了法律上的正当性,因此在制度设计上少有关注司法强制执行行为合法性和执行不当的问题。对于行政非诉执行过程中的违法行为应当由司法机关还是由行政机关承担责任的问题目前没有明确的法律规定,同时司法机关在实施行政非诉强制执行过程中缺乏明确的执行规范及程序规定,造成行政相对人救济途径的缺位。行政相对人在双轨制模式下处于被动状态,与司法机关、行政机关地位悬殊,难以形成平等对话地位,无法进行有效的沟通,其诉求缺乏正当途径表达,进而迫使行政相对人采取其他闹访、暴力抗拒执法等方法,形成了行政相对人与行政机关司法机关对抗的局面,提高了执行难度。

(四)行政行为的多元性对执行模式提出更高要求

具体行政行为的多元性体现在其行政行为的种类上,随着行政法理论的发展,对具体行政行为的特殊性和种类化研究越来越深入和体系化,如以行政行为的效果对行政相对人是否有利划分为授益性行政行为和负担性行政行为、以行政行为受法律的拘束程度划分为羁束性行政行为和裁量性行政行为等。行政非诉强制执行大多数是涉及负担性行政行为中有关行政处罚、行政强制等类型。行政行为种类的多元化对执行模式提出了更高的要求,需要有针对多种行政行为的特殊性而设计不同的执行路径,同时在执行方式、执行力度和执行程序上需要更多的灵活性和能动性。然而,当前双轨制模式下以司法执行为主导的模式难以满足行政非诉执行的多元化需求,司法执行程序具有明显的规范性和程序性要求,这与行政行为的丰富性和灵活性相冲突,使其不足以满足具体行政行为多元化、人性化的执行需求。

三、 转变方向:行政非诉执行裁执分离模式之证成

行政非诉执行难的实践困境反映了执行模式转变和发展的现实需要,同时揭露了传统控权理论的局限性。因此,应当转变传统的执行模式,针对性地解决行政非诉执行领域存在的执行难问题,使行政非诉执行模式更加符合行政法理论和实践的发展需要。

(一)建立裁执分离模式更符合行政强制执行权的属性

行政非诉执行模式的构建集中体现了行政强制执行权的属性问题,而我国行政法学界关于该问题的讨论存在一定争议,主要有行政权说、司法权说和混合权说。随着行政理论的发展,行政强制执行权的属性问题的主流观点从司法权说向着行政权说转变。行政行为自生效时依法产生拘束力和强制力,行政强制力是依赖于行政强制执行而产生的。一项完整的行政权应当既包括命令、决定权,也包括其执行权,前者解决义务的设定问题,后者解决其义务受阻时的实现问题。行政权本质上是一种执法权,行政强制执行是行政职权从行政决策到决策实施不可或缺的一环,缺少了这一环,行政行为将面临缺乏约束力和强制力的软弱境地。而司法权本身具有谦抑性,并不主动地参与到行政权的实施过程中,对行政权更多的是发挥监督职能,被动地、中立地对行政权实施的合法性、可执行性予以进行审查,从而为行政相对人的合法权益提供最后一道法律保护防线。因此,应当对行政权和司法权权能的明确划分,按照行政权和司法权的权力属性明确各职权的职能范围与分工,将行政强制执行权划归行政职权权能范围,保障行政权的独立行使。尊重司法职能的独立性与尊重其他国家职能的独立性是完全一致的,不同的国家机关恪守自己职能的界限,相互尊重对方依据其核心职能所发挥的本质作用,尊重对方在职能、机构、人员、方式等方面的独立性。而在行政非诉执行领域建立以行政机关强制执行为主导的裁执分离模式,符合行政强制执行权的行政权属性,能够充分发挥行政机关在行政强制执行实施方面的职能本位、专业性的优势地位,从而推动行政非诉执行机制的合理建设与运行。

(二)裁执分离模式能够通过精细化的权力划分明晰职责

裁执分离模式的构建明确地将行政强制执行权划归行政权,建立起以行政机关为主导的行政非诉执行模式。但裁执分离模式的具体规则制定中,简单的权能划归并不足以解决具体执行制度设计问题。因此,在裁执分离模式中需要通过对行政强制执行权的精细划分来明确司法权和行政权的各自职责。一方面,行政强制执行权划归行政权权能,属于对行政机关的本源性权力的分类,对该权力内容应作限缩解释,行政机关具体享有的是行政强制执行实施权,对行政强制执行的裁决权依然属于司法机关,这是司法机关作为行使司法裁判权的应有之意,同时也是司法机关发挥对行政强制执行监督职能的重要方式。裁执分离模式下司法权的具体内容包括执行审查权、执行裁决权、执行监督权,司法权应始终保持其谦抑性和被动性;而行政权的基本内容是执行实施权,这是经过人民法院作出准予执行裁决后才可行使的权力,同时又是既经准许就由行政机关独立行使的权力,其中涉及自由裁量和自由判断的内容应由行政机关自行把握,人民法院无权干预。而另一方面,针对具体行政行为的多样性需求,要结合不同行政行为的属性特点精细化选择更符合该行政行为特性的执行模式,在建立以行政机关实施执行为主导的裁执分离模式下,允许部分例外情况存在,针对财产罚等个别行政行为种类可以由法院直接强制执行,这类强制执行权力属于司法机关的强制执行权的延展性内容。

(三)裁执分离模式通过转变对控权方式实现制度优化

针对行政权的控权方式优化,英国学者提出了行政控权理论的“绿灯理论”,通过立法授权,使行政机关享有更多自由裁量权力,充分发挥其社会管理中的能动作用和主动性。“绿灯理论的视角源于一种更为积极,很大程度上是社会民主的国家观,它内在的要求把政治和社会背景引入法律之中,鼓励发挥国家作用被置于优先地位,国家被视为促进共同体目标实现的有效方式。”我国对于行政权力控制的具体方式,也从传统的消极的规则限制转变成积极的激励机制和民主协商机制,基于对行政机关的不信任所设置的权力限制不再能够适应行政机关社会管理职能的发挥从而逐渐被摒弃,取而代之的是通过发挥外部监督力量对行政权进行制约,并充分调动社会力量和公众在行政执法过程的全面参与来实现对行政权力的综合治理和监督,从而确保行政权力在法律规定的范围内行使。因此,在行政非诉执行领域对行政权的控权方式也不应当局限于限制职权”,而应以“行政过程”为中心,用动态的思维方式对整个行政执行过程进行规范,并且注重司法权、行政相对人监督作用的发挥。因此,在行政非诉执行裁执分离模式的构建过程中可以通过借鉴创新发展的行政控权思路,从增加社会公众参与、加强司法监督、规范执法程序等多个方面设计对行政权的控权方式,从而在赋予行政机关完整行政权能的执行模式下,实现对行政强制执行权的全面监督,推动行政非诉执行模式的优化。

四、 制度健全:行政非诉执行裁执分离模式的完善进路 

行政非诉执行领域建立裁执分离模式保障了行政机关职能的完整性,依托行政机关的行政专业性和行政经验积累实现行政强制执行权的高效运行。与此同时,为保障裁执分离模式的规范运行,应当从明确裁执分离模式的适用要件、建立完善的司法监督体系、完善行政相对人的参与程序等多个方面健全裁执分离模式的制度设计。

(一) 规范的要件:明确裁执分离模式的适用条件

在裁执分离模式下,可以确立以行政机关组织实施为主,以法院强制执行为辅的执行方式,充分发挥行政机关在人员组织、物资保障方面的优势。裁执分离模式具体适用要件包括行政行为的类型、实施强制执行主体等方面等。

1.裁执分离模式适用的行政行为类型

从行政行为的类型角度看,划拨存款、拍卖查封财产这类财产罚强制执行与法院司法强制执行种类和程序相符合,依法可以继续由法院实施强制执行。而责令停产停业、吊销营业许可证、缴纳滞纳金、消除危险、排除妨碍、强制退还、恢复原状、传唤、隔离等人身强制或行为强制措施等大部分的行政行为具有专业性、多样性的特点,由行政机关实施强制执行更有利于行政行为执行的高效性和灵活性的发挥,可以由行政机关自行组织实施强制执行。

2.裁执分离模式下实施强制执行的主体

在我国当前行政机关构建体系背景下,单独设立行政强制执行机关执行行政强制执行实施权并不现实。因此,行政行为的强制执行一般由作出该行政行为的原机关组织实施,对具有独立行使行政权的行政机关或者经法律明确授权的组织在其行政职权范围内可以独立行使行政强制执行权。但是,无独立行政主体资格或受委托行使行政职权的行政组织由于其无法独立承担行政职责,应当限制其行政强制执行权,由作出授权或委托的行政机关具体实施强制执行。特殊情况下涉及多个行政机关共同作出的行政行为时,可以由对应的人民政府发挥组织协调的作用,组织实施该类行政行为的强制执行,同时通过统筹协调其他各政府部门的资源,实现执行方案和执行结果的优化。

(二) 能动的监督:建立完善的司法监督体系

司法权在裁执分离模式中应当发挥司法监督的重要职能,将司法监督落实到事前审查监督、事中风险管控和事后监督救济等多个环节,充分发挥司法机关中立地位的优势,建立起健全的、能动的司法监督体系。

1.事前审查监督建立预防机制

事前审查监督体现在法院行使行政强制执行裁决权的过程中。法院对行政行为是否符合强制执行的条件进行司法审查,对行政机关申请强制执行所依据的行政行为的合法性、是否明显不当及是否具备执行条件进行全面审查。行政机关必须依据法院作出的准予执行裁定才能予以强制执行,这种审查机制在执行前就介入到对行政行为及其强制执行的合法性的监督程序中,倒逼行政机关在作出行政行为的过程中全面贯彻“合法行政”原则,全面依法依规执法,避免行政强制执行所依据的行政行为违法。

2.事中风险管控进行过程式监督

事中风险管控则是针对个别影响范围较广的较为重大行政强制执行案件,法院可以依照一定的程序实施对行政机关强制执行实施过程的密切监督,要求行政机关在对强制执行过程中的社会风险进行评估预判后,制定具体可行的强制执行方案,并采取相应的防范措施。司法机关在执行过程中可以监督上述执行方案依法贯彻实施。同时,针对上述行政行为执行过程中发现的行政机关存在的违法执行行为可以通过向有关机关发出司法建议的方式监督行政机关纠正其违法行为。

3.事后执行监督确保违法执行被追责

裁执分离制度中应当设计专门的行政强制执行事后监督程序,对行政机关在行政强制执行实施过程中存在的错误或者违法行为的,应当依赋予当事人申请或检察院抗诉启动司法监督程序进行审查的权利,纠正行政机关在实施行政强制执行中的违法行为,并在该程序中一并处理行政强制执行行为对行政相对人造成的损害赔偿问题。

(三)平等的对话:完善行政相对人参与程序

行政相对人作为行政非诉执行行为的相对人,其个人权益受到行政非诉执行行为的直接影响,并最终承担行政强制执行的结果。因此,要切实保障行政相对人在裁执分离模式下的实体及程序权利,完善根据行政相对人的不同诉求选择对应的权利救济程序,拓宽行政相对人在行政执行实施过程中参与的深度与广度,为行政相对人提供一个与行政机关“平等对话”的平台。

1.保障相对人听证权利以提供对话机会

在行政强制执行实施的过程中要切实保障行政相对人听证的权利,虽然在行政非诉执行领域在进入法院行政强制执行裁决程序前,行政相对人处在拒不履行行政行为确定的义务也不提出行政复议、行政诉讼的“消极不合作”状态,但是一旦法院作出准予强制执行的裁定,行政行为就被赋予了法律上的强制执行力,这在一定程度上敦促行政相对人进入积极配合状态。因此,通过听证程序为行政相对人提供与行政机关对话的机会,让行政相对人表达其对行政行为强制执行的诉求与意见,从而了让行政机关了解行政相对人的客观需求,帮助行政机关更好地制定强制执行方案,甚至实现执行和解。因而,对于涉及人身权利、重大财产处理等对行政相对人影响较大的行政强制执行,应当赋予其申请强制执行听证程序的权利。

2.完善救济途径以平衡对话地位

行政相对人权利的保障和救济途径的完善是平衡其与行政机关对话地位的基础。针对不同机关履行各自职能作出的不同行为,行政相对人有权选择对应的救济途径。行政相对人对法院作出的准予执行裁定书有异议,主张行政行为不符合强制执行条件或者裁定作出违法的,可以就准予执行裁定书向法院提出复议申请;若行政相对人认为行政机关在执行过程中存在违法行为的损害其权益的,可以通过向法院提出司法监督申请主张权利或主张行政赔偿。通过充分保障行政相对人权益救济的渠道提高行政相对人在行政非诉执行程序中的参与深度,让相对人在参与行政强制执行程序中有足够的底气与行政机关对话,有足够的信心向行政机关主张权利,从而实现从加强相对人参与的角度对行政机关强制执行权的实施过程的动态监督。

 

行政非诉执行在与行政控权理论的不断冲突碰撞中,慢慢探索出了适合实践需要和符合理论发展方向的裁执分离模式。然而,裁执分离模式的全面实施仍然存在现实困难。传统的双轨制模式是建立在行政法、行政诉讼法等有关行政机关强制执行权的法律规定基础上的。因而,裁执分离模式的全面建立有赖于在反思理论的基础上,通过在社会实践和法律制度建设层面的综合考量,对行政权和司法权权能进行评估权衡,从而在立法层面上实现相对完善的制度设计,最终推动行政非诉执行向着更有利于行政强制执行职能发挥、保障行政相对人合法权益的方向发展。


Copyright by 广州市越秀区人民法院 版权所有 粤ICP备11032249号
粤公网安备 44010402001095号
地址:广州市寺右新马路北一街三巷 邮编:510600